По европейским рельсам: Будет ли толк от реформы "Укрзализныци"

В мае "Укрзализныця" пережила технический дефолт. В июне едва не остановила перевозки из-за очередного сорванного тендера на поставку топлива. Но избежав сначала банкротства, а затем транспортного коллапса, осенью сделала шаг к глобальному реформированию: 7 октября был утвержден состав правления создаваемого ПАО "Украинская зализныця".

Трансформация отрасли уже приняла необратимый характер, однако ее завершение может растянуться еще на несколько лет. Причем важные моменты будут дорабатываться уже по ходу внедрения новых документов и принципов.

Реформа назрела

Превращение "Укрзализныци" в акционерное общество с принадлежностью 100% уставного капитала государству — лишь первый пункт в череде готовящихся изменений в структуре и деятельности национального железнодорожного перевозчика. И едва ли не единственный, с правильностью которого, пусть и с оговорками, согласны даже противники грядущей реформы.

Сейчас "Укрзализныця" — это совокупность шести региональных железных дорог (Донецкая, Львовская, Одесская, Приднестровская, Юго-Западная и Южная), которые фактически не оформлены в единую систему. Даже в Министерстве инфраструктуры Украины (МИУ) признают, что эта унаследованная от СССР горизонтальная структура давно потеряла эффективность. В совокупности с катастрофическим состоянием тягового состава (средний износ составляет 90%) и вагонного парка (средний возраст вагонов приближается к 30 годам) это означает, что работа "Укрализныци" в ее нынешнем виде сводится к латанию дыр без возможности стратегического развития. К тому же прибыль железнодорожникам приносят только грузовые перевозки, а вот практически все пассажирские маршруты убыточны.

Корпоратизация предполагает переход к вертикальной структуре управления. Это должно сформировать предпосылки для привлечения инвестиций в стагнирующую отрасль. По данным Центра транспортных стратегий, в ближайшие пять лет модернизация железных дорог потребует около $13 млрд. Половина этой суммы нужна для обновления тягового парка, $3 и $2 млрд — на грузовые и пассажирские вагоны соответственно, еще более $3 млрд — на развитие путей, станций и организации движения.

Реформа предполагает, что вся инфраструктура (пути, депо, станции) останутся в собственности государства. Создаваемое ПАО "Украинская зализныця" будет управлять этими объектами на условиях хозяйственного ведения. Такая схема разработана в рамках обязательств, которые Украина взяла на себя при подписании соглашения об ассоциации с ЕС и практически под кальку копирует европейскую модель железной дороги. В Мининфраструктуры отмечают, что окончательная цель реформы — формирование холдинговой структуры по примеру Deutsche Bahn AG (Немецкая железнодорожная компания), которая является одной из самых успешных в мире.

"Государство лишится функции регулятора, а хозяйственным субъектом будет акционерное общество. И это позитивное новшество модели реформирования", — отмечает директор Центра транспортных стратегий Сергей Вовк.

При этом некоторые эксперты констатируют отсутствие системного подхода к реформированию железнодорожного транспорта. В частности, такого мнения придерживается экс-заместитель министра инфраструктуры Александр Кава. "В странах, которые проводили реформу железнодорожной отрасли, этот процесс занимал не менее десяти лет и сопровождался четкой постановкой задач и целей на каждом этапе, — отмечает Кава. — У нас же в стране сейчас предпринимаются хаотические шаги по трансформации железнодорожного транспорта без просчета эффектов от их реализации для системы железнодорожных перевозок и экономики страны в целом".

А наиболее ожесточенная полемика идет вокруг двух ключевых пунктов грядущей реформы: это допуск на "железку" частных перевозчиков и изменение текущей структуры тарифа на перевозки.

На частной тяге

Внедряемая модель реформирования железнодорожной отрасли предусматривает создание государственного перевозчика в рамках ПАО "Украинская зализныця", а также создание института частных перевозчиков. Частники могут быть владельцами исключительно тягового подвижного состава или владельцами тяги и вагонного парка.

Ожидается, что государственный перевозчик в составе ПАО "Украинская зализныця" будет создаваться как филиал, с дальнейшим преобразованием в дочернюю компанию.

Теоретически, появление на железной дороге частных владельцев тягового состава позволит во многом решить проблему изношенности локомотивного парка. Также оно будет способствовать развитию конкуренции на рынке железнодорожных перевозок.

Частные перевозчики будут предоставлять услуги наравне с "Укрзализныцей", но смогут зайти на рынок только после принятия подзаконных актов, которые определят механизмы реализации этого процесса. Новой модели железной дороге необходимы правила равноправного доступа всех участников рынка к железнодорожной инфраструктуре, правила лицензирования с учетом европейских норм и много другое. В Мининфраструктуры заявляют, что всего необходимо принять более 50 подзаконных актов.

Среди тех, кто приветствует появление частной тяги — немецкий концерн Siemens, чье дочернее предприятие работает в Украине с 1997 года. "Возникнет рынок подвижного состава в Украине, в первую очередь тягового, начнутся закупки различных типов электровозов", — говорит директор департамента "Интегрированные транспортные системы" компании "Сименс Украина" Дмитрий Черненький. При этом в Siemens надеются не только на увеличение поставок своих электровозов частным перевозчикам Украины. "Возникнет рынок услуг технического сервиса для подвижного состава — это сами технические услуги и производство запчастей. То же касается и инфраструктурных технологий", — отмечает Черненький.

Однако другие эксперты опасаются, что в нынешних украинских реалиях появление частных перевозчиков может привести к тому, что "Укрзализныця" лишится самых прибыльных маршрутов. Все потому, что частные перевозчики будут создаваться для обслуживания или даже в структуре крупных бизнес-групп, на предприятиях которых производится продукция, которую наиболее выгодно перевозить по железной дороге. Деньги за такие услуги будут оставаться у частников, а государственному перевозчику останется лишь перевозка наименее рентабельных грузов.

"Если прибыльные маршруты отдадут на откуп олигархам, "Укрзализныця" останется без внутренних источников для покрытия убытков от пассажирских перевозок, и перевозок отдельных видов грузов, — поясняет Александр Кава. — Это приведет к сокращению пассажирских и пригородных перевозок, а также к потере десятков тысяч рабочих мест в отраслях промышленности, которые существуют исключительно благодаря низкому тарифу. Например, это коснется отрасли производства строительных материалов".

Все было бы куда понятнее, если бы одновременно с принципами реформирования в Мининфраструктуры явили принцип распределения маршрутов. Однако конкретики от ведомства пока нет. Там ограничиваются утверждениями, что "несправедливого" распределении маршрутов не произойдет. Причина тому: новая система тарифообразования, которая выровняет стоимость перевозок независимо от вида груза. Тем самым устранится деление грузов на доходные и убыточные.

Новые тарифы: будет только дороже

Предусмотренный проектом закона "О железнодорожном транспорте" новый принцип тарифообразования предполагает, что тариф будет включать несколько составляющих — инфраструктурную, тяговую, вагонную. Государство будет регулировать только инфраструктурную часть тарифа, которая будет включать еще и инвестиционную составляющую. Это позволит разделить финансовый поток: часть средств будет тратиться на содержание действующей инфраструктуры, а инвестиционная часть пойдет на финансирование новых инфраструктурных объектов.

Размер остальных двух составляющих тарифа должен формировать рынок, а контролировать — специальный орган в лице комиссии НКРТ (Национальная комиссия регулирования в сфере транспорта), которую еще предстоит создать. Причем "Укразализныця", как одна из заинтересованных сторон, в состав комиссии включена не будет.

Кроме того, новый принцип тарифообразования призван оставить в прошлом имеющуюся практику, когда тарифы устанавливаются в зависимости от вида груза. Они будут устанавливаться в зависимости от километража перевозки и веса груза.

Александр Кава уверен, что без готовности правительства ежегодно выделять многомиллиардные субсидии для железнодорожной отрасли НКРТ не сможет ключевым образом изменить подходы к формированию тарифов. "Европейская модель железнодорожных перевозок основана на системе огромных государственных дотаций на железнодорожную инфраструктуру и подвижной состав. Суммы в Германии достигают 10 млрд евро в год, в Испании — 5 млрд евро в год, — отмечает Кава. — Без государственных дотаций изменить систему тарифообразования и внедрить систему работы частных перевозчиков не удастся. Украина даже в ближайшие десять лет не сможет позволить себе выделять ежегодно миллиарды евро в государственном бюджете на финансирование железных дорог".

Все заверения Мининфрастуктуры о том, что тарифы будут на экономически обоснованном уровне, означают только одно: грузовые перевозки подорожают. И это неудивительно в свете появления частных перевозчиков, которым нужно будет отбивать затраты на покупку и содержание локомотивов.

А что будет с пассажирскими перевозкам, которые в Украине по определению убыточны? Свободное ценообразование неминуемо обернется заметным ростом цен в пассажирском сегменте перевозок. К этому украинцы, разумеется, не готовы. Поэтому государству придется регулировать цены на пассажирские перевозки.

Не обескровить экономику

Законопроект о железнодорожном транспорте разработан согласно директивам Европейского Союза, однако Украина не должна слепо копировать европейскую модель функционирования железнодорожной отрасли. Ведь у нас, в отличие от стран ЕС, железная дорога имеет ключевое значение для экономики. Так, по данным Госстата Украины, за январь-август 2015 года совокупные грузовые перевозки в стране составили 384,8 млн т, из которых на железнодорожный транспорт пришлось 225,1 млн т (58,5%). Любые непродуманные решения могут не только похоронить и без того дышащую на ладан отрасль, но и поставить на колени экономику страны, для которой железная дорога — что кровеносная система для человека.

Опрошенные Delo.UA эксперты едины во мнении, что проект реформы по-прежнему нуждается в доработке. Тем не менее, в Мининфраструктуры рассчитывают, что законопроекты в нынешнем их виде пройдут утверждение Кабмина и будут вынесены на голосование в парламент уже до конца текущего года. Вслед за этим в 2016 году должны быть разработаны и приняты все подзаконные акты для обеспечения новых норм. По истечении двух лет заработает "Положение о тарифной системе". За этот срок года планируется разработка необходимых подзаконных актов, в том числе методики формирования экономически обоснованных тарифов.