Что готовит украинцам Закон "О рынке электроэнергии"

Новый Закон "О рынке электрической энергии" (далее — Закон о рынке электроэнергии, Закон) — это своего рода новая "конституция" для сектора электроэнергетики, которая закладывает рыночные основы его регулирования и открывает возможности для конкуренции, выбора контрагентов, свободной, многоканальной торговли электроэнергией как товаром, свободного ценообразования на основе сопоставления спроса и предложения, — всеми теми атрибутами, которые присущи рынку как системе экономических отношений. Предпосылкой реформы стали международно-правовые обязательства Украины в рамках ее членства в Энергосообществе и соглашения об ассоциации с ЕС.

Существующая монополистическая, административная модель рынка — с единым оптовым покупателем, вертикально-интегрированными структурами и непонятными для участников рынка, часто необоснованными, механизмами ценообразования — практически исчерпала себя. В этих условиях отсутствуют адекватные ценовые сигналы — важный двигатель рынка, который позволяет участникам принимать обоснованные экономические, в том числе инвестиционные, решения и эффективно взаимодействовать. Излишне говорить, что такой "искаженный" рынок не является привлекательным для инвесторов, а отсутствие инвестиций не позволяет осуществить модернизацию энергоактивов и прирост мощностей, не говоря о внедрении каких-либо системных рыночных инноваций. В ожидании принятия новой структуры рынка и введения механизмов стимулирующего ценообразования буксует и приватизация энергоактивов, которая могла бы стимулировать приток инвестиций в сектор.

Новая институциональная модель, предусмотренная Законом о рынке электроэнергии, предполагает создание в Украине многосубъектного, диверсифицированного рынка, включающего как организованный сегмент (рынок "на сутки вперед", внутрисуточный рынок и балансирующий рынок), так и сегмент прямых двусторонних договоров (например, покупка энергии напрямую у производителя). Основной торговой площадкой, индикативной с точки зрения рыночного ценообразования, будет рынок "на сутки вперед". В этом формате свободная рыночная цена будет формироваться на основе сведения оператором рынка баланса совокупного спроса и предложения на покупку электроэнергии, сделанных за сутки до реальных поставок, с определением цен и объемов поставки на каждый час наступающих суток. Конкурентный отбор заявок позволяет поставщикам электроэнергии быть экономически заинтересованными в использовании всех своих возможностей для снижения стоимости, а покупателям — для учета и выравнивания графика потребления, что способствует стабильности и надежности функционирования системы экономическими методами.

Утверждать правила, по которым будет функционировать рынок "на сутки вперед", а равно и другие сегмента рынка, будет регулятор (сейчас — это Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг). Следовательно, качество регулятора, в том числе его независимость, информированность и компетентность, будет иметь определяющее значение для формирования нового рынка и его эффективного функционирования. Все сегменты нового организованного рынка должны будут заработать одновременно с 1 июля 2019 года.

Для создания конкурентных условий на рынке электроэнергии требуется отграничить "сетевые" виды деятельности, связанные с передачей и распределением электроэнергии операторами этих систем естественными монополиями от конкурентных направлений, таких как производство, торговля, поставка электроэнергии. Закон о рынке электроэнергии предусматривает необходимость такого разграничения (так называемый "unbundling"). Вместе с тем, реальность и эффективность разделения во многом будет зависеть от механизма его реализации, который отдан "на откуп" Кабмина и регулятора, и удастся ли противодействовать тому, чтобы конечное бенефициарное владение сетевыми операторами, производителями и поставщиками было сосредоточено в одних руках.

Значительное место отводится в новом Законе вопросам ответственности производителей за небалансы системы, что продиктовано объективной технико-экономической необходимостью постоянного балансирования системы (поддержание равновесия между производством и потреблением электроэнергии в режиме реального времени) в условиях колебаний уровня потребления, сетевых ограничений, изменений в состоянии генерирующего оборудования и других переменных факторов. Участники рынка будут нести финансовую ответственность, возмещая поставщикам услуг по балансированию системы стоимость урегулирования небалансов, вызванных отклонениями фактических объемов отпуска электроэнергии от заявленных ими номинаций. На примере производителей электроэнергии из возобновляемых источников этот вопрос рассмотрен более подробно ниже.

Неисповедимы пути имплементации

Закон о рынке электроэнергии не является самодостаточным и исчерпывающим инструментом для запуска нового рынка, а предполагает разработку значительного массива (по подсчетам Энергосообщества — почти 120) подзаконных нормативных актов, которые должны "наполнить жизнью" ряд его положений, имеющих рамочный или декларативный характер. Предстоит, в частности, принять правила функционирования каждого сегмента рынка, сетевые кодексы и кодекс коммерческого учета, методику формирования платы за присоединение к системам передачи и распределения, порядок сертификации сетевых, правила операторов, лицензионные условия для разных видов деятельности на рыке и многие другие нормативные документы, а еще — создать организационные, технологические и информационные условия для проведения торгов, взаиморасчетов и совершения разнообразных операций на рынке.

Судя по тому, какие страсти разгорелись вокруг соответствующего законопроекта №4493, принятие которого затянулось на долгие месяцы, а правки вносились вплоть до последнего момента, можно прогнозировать, что предстоящая имплементация Закона обещает стать едва ли не более сложной самостоятельной задачей.

К примеру, Закон о рынке электроэнергии закрепляет право доступа к сетям на недискриминационной и прозрачной основе для всех пользователей системы передачи/распределения электроэнергии, обязанность операторов систем передачи и распределения обосновывать причины отказа в доступе с учетом объективных и технико-экономических обоснованных критериев и предоставлять информацию о сроках, необходимых для создания резервов пропускной способности сетей согласно утвержденным регулятором планам развития систем. Обезопасит ли это положение Закона от отказов сетевых операторов в присоединении к сетям со ссылкой на недостаток мощностей, их "предложений" заказчикам за свой счет провести коммуникации или построить подстанцию, чтобы поскорее запустить производство? Очевидно, что положения Закона сами по себе недостаточны, и требуют имплементации и детализации в сетевых кодексах, адекватных механизмов тарифообразования, эффективных мер ответственности за нарушения. Более того, необходим эффективный, компетентный регулятор рынка, который будет отвечать за утверждение планов развития систем передачи и распределения, формирование платы за подсоединение, тарифов на "сетевые" услуги по передаче и распределению электроэнергии, принимать меры в случае нарушений.

Приведем другой пример. Закон о рынке электроэнергии предусматривает, что госорганы и суды должны учитывать правоприменительную практику Энергосообщества и Евросоюза, в частности, решения Суда ЕС, практику Еврокомиссии и Секретариата Энергосообщества. Как будет реализовано на практике это требование Закона, учитывая, что за ним стоит огромный массив документов на английском и французском языках, требующий, к тому же, специальных экспертных знаний и опыта? Вряд ли можно рассчитывать на то, что госорганы и суды будут по своей инициативе системно осваивать эту практику и обосновывать ею свои решения. Скорее всего основной движущей силой будут выступать частноправовые субъекты рынка, которые будут опираться на эти нормы в ходе отстаивании своих прав и интересов.

Список примеров, демонстрирующих неоднозначность и уязвимость Закона на этапе имплементации, можно продолжать. Важно, чтобы имплементация Закона не превратилась в деградацию, как это уже бывало в истории нашего законотворчества.