Адміністративно-територіальна реформа: переформатування районів і префекти-прокурори

Економічна відповідальність: Топ платників податків 2024

Якщо ваша компанія входить до топ-10 підприємств своєї галузі, якщо вона свідомо будуєте “білий бізнес” та чесно платить податки задля підтримки держави — запрошуємо взяти участь у проєкті “Економічна відповідальність: Топ платники податків 2024”

Заповнити анкету

Поточна система місцевого самоврядування вже не сприймається українцями, а регіони хочуть отримати більше коштів, тому влада вирішила провести адміністративно-територіальну реформу. За останні роки це одна з найсерйозніших і найважливіших реформ. Про те, як зміниться Україна після її впровадження, Delo.UA розповів екс-директор департаменту місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою Мінрегіонбуду Юрій Ганущак.

Зараз в регіонах діє наступна вертикаль виконавчої влади: обл- та райадміністрації, підпорядковані Адміністрації президента, та виборні мери міст з виконкомами. Що планують змінити адміністративно-територіальною реформою?

Реформа передбачає створення трирівневої системи: громада, район, регіон. На рівні громади є тільки місцеве самоврядування, тобто це міський/сільський/селищний голова або голова громади, міська/сільська/селищна рада, або рада громади і виконком цієї ради — це три органи, які є на рівні громади. На рівні району є районна рада, яка обирає райвиконком — це по лінії самоврядування. По лінії державної влади (призначається з Києва) — це райдержадміністрація або префектура. Побачимо, який з цих двох термінів буде застосований у Конституції. На рівні області буде облрада та облвиконком, а зі сторони держави відповідно облдержадміністрація або префектура області. Якщо казати про повноваження, то кожен з цих рівнів повинен мати домінуючу ознаку по одному із головних повноважень, які є природними саме для цього рівня. Так, громада буде відповідати за середню освіту і на це буде йти більша частина витрат з місцевого бюджету. Крім цього, на рівні громади буде зростати така серйозна сфера компетенції як благоустрій території — з розвитком міського самоврядування все більша увага виборців буде приділятися тому, в якому середовищі вони живуть. Люди будуть ставити мерам міст все більше вимог, наприклад,стосовно якості доріг. Другий рівень — район. Тут найголовніша компетенція — це надання медичних послуг вторинного рівня (стаціонар). В системі МОЗу це відповідає госпітальному округу. Найголовнішою роллю третього рівня — регіону — є комплексний розвиток території. Саме на цьому рівні можуть концентруватися кошти для капітальних інвестицій і точкове прикладення цих інвестицій там, де вони потрібні, щоб витягнути з депресивного стану ті чи інші райони. І це не банальне будівництво якогось об'єкту, а достатньо інтелектуальна робота, щоб туди йшов бізнес: це і партнерство, і створення інфраструктури, прийнятної для бізнесу і план стратегічного розвитку. Це достатньо складні речі, які не можуть бути реалізовані на нижчих рівнях.

Як зміниться контакт громадян з владою?

Взагалі розподіл повноважень здійснюється за принципом субсидіарності, який говорить: найближче до споживача, але при умові, що ця послуга буде надана якісно. 95% послуг для людей здійснюється на рівні громади.. В результаті після реформи адмінтерустрою не буде ніякої доцільності їздити людям в районний центр: там будуть переважно тільки ті органи управління, які напряму з людьми не працюють (напр., управління охорони здоров'я, управління освіти і держадміністрація). Тому найголовніше для людей завдання — створити базовий рівень. Зараз базовий рівень надання послуг це район і місто обласного значення. Після реформи, за рахунок розукрупнення нинішніх районів, з'явиться 1300-1400 дієздатних громад. А вже нові райони, де будуть тільки осередки держслужбовців, укрупняться і за розміром будуть як п'ять нинішніх районів, всього таких адміністративних одиниць буде коло 100 (зараз в Україні 488 районів та 176 міст обласного підпорядкування, враховуючи Крим). На рівні області усе залишиться як і було, оскільки конфігурація областей у нас ідеальна.

У цій системі, хто з чиновників повинен обиратися народом, а хто призначатися з центру?

Якщо йдеться про держадміністрації, то призначення повинні бути із центру. Зараз пропонується, щоб президент за поданням Кабміну призначав голів держадміністрацій ( префектів). Таким чином чиновник має бути стійкий від політичних впливів. Крім того, для цієї посади є обов'язковим спеціальній вишкіл (бо це законник, а не господарник) і постійна ротація (не більше трьох роківна одному місці), щоб не зрісся з місцевою елітою. Він має контролювати акти органів місцевого самоврядування на предмет законності і координувати місцеві силові структури. Щодо органів місцевого самоврядування, вони класично будуть обиратися народом. На першому рівні будуть обиратися міський/сільський/селищний голови і ради. На рівні області будуть обиратися депутати облради, які оберуть голову ради та виконком. Так само і в районі.

Якими повноваженнями потрібно наділити префектів, щоб вони могли максимально ефективно виконувати свої функції ?

Потрібно виходити з того, що вони діють виключно у правовому полі і у них немає люфтів. Це потрібно з огляду на єдине правозастосування на усій території країни. Буде пропонуватись однакова на всю Україну структура держадміністрацій, щоб префект міг після переводу в інший район прийти і одразу в той же день освоїтись і знати, як працює структура. У префектурі також повинен бути методологічний супровід виконання галузевих повноважень, тобто люди, які навчають працівників органів місцевого самоврядування. Крім того, префектура займатиметься також моніторингом, аналізом і зведенням позицій різних міністерств і відповідно, якщо до чогось є питання, то саме префект має прямий вихід на прем'єр-міністра. Відповідно, про будь-які спотворення актів Кабміну зі сторони територіальних органів префект телеграфує нагору. Очевидно, що префект повинен мати дуже високу підготовку — юридична освіта і вишкіл у Академії державного управління. Більше того, пропонується достатньо складний спосіб первинної номінації цього перфекта. Тобто людина, яка хоче піти на цю кар'єрну службу, має спочатку потрапити у спеціальний резерв держслужби. Подання на включення в резерв підписує президент. Ця людина включається у резерв, в якому вона може знаходитись 1-5 років.Тільки після року у резерві, уряд може запропонувати цю людину на посаду префекта. Тобто людина цілком і повністю підпорядкована уряду і підзвітна президенту.

Але якщо відійти від теорії,як можна мінімізувати потенційні зловживання з боку префекта?

Схема номінації префекта передбачає, що його сканують всі можливі спецслужби, в тому числі ті, які визначають на предмет його стійкості до зловживань. Я думаю,що в Україні не так важко знайти 100 чесних фахівців, при тому що зарплата буде досить високою. Політичні впливи, згідно законопроекту, який пропонується, набагато послаблюються, тому що йому заборонено бути в партії, а також балотуватися на будь-які політичні посади, навіть через рік після того, як він залишить посаду. Тобто він буде абсолютно політично нейтральний. З іншого боку, якщо префект буде вважати, що акт, прийнятий органом місцевого самоврядування, є незаконним, то він зупиняє його і подає в суд. Але в нього є тільки місяць на це все. Тобто, через місяць акт буде вважатися законним. Простою мовою це можна назвати схемою "реакції на дурня". Згідно загальної практики, коли люди голосують, вони здебільшого обирають не кращого менеджера(міського, сільського, селищного голову). І перші рішення, які він приймає,досить часто не відповідають закону. Нинішня практика показує, що прокурор бере на замітку і після цього вичікує, "підвішує" міського голову, ніби кажучи, що "ти тепер наш клієнт". Після реформи ситуація буде більш справедливою і формалізованою. "Підвісити клієнта" не вийде, тому що прийнятий акт, який вважають незаконним, треба обов'язково зупинити, а далі вирішує суд. Тобто тут корупція не з'явиться. Корупція з'являється тоді, коли є приватний інтерес. У даному ж випадку префект судиться з органом публічної влади (з органом місцевого самоврядування), а там немає грошей. Рішень, які стосуються конкретних людей, префект не приймає. Такий контакт є в обраної влади в органах місцевого самоврядування, але цей контакт під контролем, оскільки силові структури в підпорядкуванні у префекта. Практика інших країн показує, що міські та сільські голови завжди консультуються із спеціалістами з префектури, оскільки нікому не хочеться втрачати свій імідж через програші в судах. У Франції, де ця система працює майже 30 років, опротестовуються 0,1% усіх актів. Більшість протестів на акти місцевої влади — в перші пів року після виборів до органів місцевого самоврядування.

Від чого буде залежати фінансування регіонів?

Загальне правило — гроші йдуть за повноваженнями. У нас повноваження поділені на делеговані і власні. Перший вид повноважень — де держава жорстко диктує стандарти надання послуг (освіта і охорона здоров'я). Там, де таких стандартів немає, або вони можуть бути різними, це власні повноваження(напр., благоустрій). В сфері делегованих повноважень діє система вирівнювання, тобто система підведення ресурсів під виконання цих повноважень, яка є досить жорсткою. Є ціна послуги, ресурс, який закріплений (податок), і дотація у випадку, коли цього податку не вистачає. Дана система працює зараз і міняти її поки що недоцільно. Поки не буде зроблено перший крок, тобто створення дієздатних органів місцевого самоврядування, немає сенсу розширювати повноваження недієздатних органів. Коли органи місцевого самоврядування отримають повноваження змінювати ставки місцевих податків, тоді вони відчують, що таке відповідальність перед виборцями.

А який відсоток податків повинен залишатися на місцях?

Співвідношення обсягу усіх місцевих бюджетів до державних у країнах Європи становить приблизно 40 до 60. Але в дуже багатьох цих країнах те що є державним, у нас — самоврядним. Наприклад, у Франції зарплати вчителям платяться з Держбюджету, а в деяких країнах охорона здоров'я взагалі виведена з під державного і місцевих бюджетів і там працюють страхові компанії. Тобто, якщо виходити з цієї позиції, з урахуванням того, що буде надано право регулювання ставок податків та зборів, я думаю, що 50 на 50 буде оптимальне співвідношення, тому що на державному рівні лишається не так багато повноважень.

Хто повинен контролювати використання фінансових ресурсів на місцях?

Префектура. Вона координує діяльність усіх інспекцій. Це буде не тільки інспекція КРУ, це буде госпітальна інспекція, шкільна інспекція, буде цілий ряд інспекцій, але їх координація буде зі сторони префектури.

А що робити з дотаційними регіонами? Чи потрібно державі вирівнювати регіони?

В системі делегованих повноважень, тобто тих стандартів, що забезпечує держава, вирівнювання має бути жорстким. Тому що на любій території людина має отримати стандартизовану послугу державного характеру, та ж сама освіта, незалежно від того, де ця людина проживає. В частині благоустрою, створення привабливого місця для проживання органи місцевого самоврядування повинні будуть самі регулювати ставки на місцеві податки і збори щоб мати на це кошти.

Чи бачите ви ризики реалізації адміністративно-територіальної реформи в перехідний період?

Найголовніший ризик — зовнішній, він очевидний для всіх. А ризики для самої реформи.., якщо є політична воля, то через рік після її впровадження усі будуть сміятися, що боялися. Насправді, більш вдячної реформи немає, тому що це перетряхування чиновницького апарату. Усі страхи є абсолютно надуманими, електорат страшно не любить чиновників, і він з вдячністю буде сприймати, що когось там позвільняють. Реформа адмінтерустрою передбачає скорочення 50% апарату і набрання на нові посади 40%. Там можуть бути ті самі люди, але це в любому випадку переведення на нове місце, де чиновник може працювати ефективніше. Нинішня система є абсолютно неефективною: накладання повноважень, двовладдя, наприклад в райцентрах де є і призначені голови держадміністрацій і обрані міські голови з однаковими повноваженнями...

Чи потрібна Україні муніципальна міліція?

Досвід показав, що потрібна. ЇЇ задачею повинна бути громадська безпека, тобто фактично муніципальна міліція — це патрульно-постові і дільничні. Вогнепальна зброя там не видається, а усе кримінальне розслідування залишається за державою. Діяльність муніципальної міліції унеможливить ті речі, які раніше відбувались в Україні, наприклад, у Врадіївці. Утримуватись муніципальна міліція повинна за кошти місцевого бюджету, але вона відноситься до делегованих повноважень, тому буде проходити через систему вирівнювання.