Чиновники выходят на свет

Создание "оранжевой" коалиции предусматривает возврат к идее административной реформы центрального правительства. Так, отныне административной деятельностью министерств должны будут заниматься госсекретари, в то время как министры и их замы станут выполнять чисто политические функции. Впрочем, эта реформа, как и деятельность правительственных комитетов, о работе которых также договорились "оранжевые", для Украины не нова — скорее, эти шаги можно назвать "попыткой № 2" на пути реформирования правительства. Предыдущая успехом не увенчалась

Вопрос функционирования правительственных комитетов — института, призванного предварительно рассматривать вопросы, которые после их согласование внутри комитета поступают на утверждение Кабинета Министров — в переговорной риторике стал одним из наиболее острых: позиции сторон в нем диаметрально противоположные.

Дело в том, что, вопреки убеждению г-жи Тимошенко, утверждающей, что ликвидация комитетов позволяет значительно сэкономить время и сохранить принцип солидарности принятия решений, по мнению г-на Еханурова, комитеты являются "своеобразным сито перед работой Кабмина", ведь на доработку возвращаются до 30% документов, попадающих в них. Не удивительно, что в концепции "Нашей Украины" каждый сектор государственной политики должен соответствовать правительственным комитетам под началом вице-премьер-министров.

Нужны ли правительству комитеты?

Таким образом, концептуальным является расхождение по поводу самой целесообразности правительственных комитетов. Впрочем, несмотря на то, что изначально БЮТ выступал категорически против практики правительственных комитетов, решение о необходимости их функционирования в коалиционное соглашение все же вошло. Причем, как заметил депутат Верховной Рады Борис Беспалый, для этого "Нашей Украине" даже не пришлось идти на уступки — Юлию Владимировну просто "убедили", ведь, как сказал представитель НУ, "при эффективной работе правительства торг в этом вопросе просто неуместен".

Согласен с г-ном Беспалым и руководитель Центра социальных исследований "София" Андрей Ермолаев, утверждающий, что введение правительственных комитетов — это "гениальное изобретение "раннего" Виктора Ющенко". До этого в Украине, по его мнению, наблюдалась по сути "приватизация" министерств (работать в которых группы заинтересованной бизнес- и политической элиты ставили "своих людей"). Именно для борьбы с этой "приватизацией" г-н Ющенко еще в бытность свою премьером предложил схему, которая попросту исключала авторитарный стиль правления: согласно этой схеме, каждый правительственный комитет получал несколько министерств (и, что очень важно, государственный корпоративный сектор — госкомпании), а должность министра приобретала больше координирующие, нежели управляющие функции. Таким образом, введение правительственных комитетов, по мнению политолога, в свое время было по-настоящему эволюционным шагом для нашей страны, а теперь поможет навести порядок в системе исполнения и реализации решений.

Введением института госсекретарей и правительственных комитетов президент Виктор Ющенко хочет сохранить свое влияние на принимаемые Кабмином решения

Впрочем, это не единственное достоинство комитетов: по мнению представителей "Нашей Украины", их главное преимущество заключается в явном улучшении качества принятых Кабмином решений — участие комитетов просто исключает "импровизацию".

Впрочем, даже в свете всех этих преимуществ, в работе правительственных комитетов есть одно большое "но": в условиях формирования коалиции существование данных комитетов привносит элемент политической конкуренции. Отныне принципиально важным становится не только то, как будут распределены министерские портфели, но и то, кто будет возглавлять "чиновничий сектор" того или иного министерства. По сути, по словам г-на Ермолаева, подобная ситуация позволяет создавать внутреннюю Фронду — появляется возможность мягкого саботажа определенных кабинетных решений.

Именно в этом и кроется основная причина того, почему будущий премьер с опаской смотрит на правительственные комитеты. По мнению политолога Владимира Полохало, народного депутата от Блока Юлии Тимошенко, еще одним "подводным камнем" профильных комитетов является и тот факт, что в случае разделения власти, по плану НУ, вся ответственность за принимаемые решения будет лежать на министрах и их заместителях — политических деятелях, а комитеты, находящиеся вне сферы ответственности, по сути, будут иметь карт-бланш.

Министерские "директоры-распорядители"

Политическая роль министров и их заместителей в украинском правительстве — также одно из планируемых нововведений созданной коалиции. Впрочем, в этом вопросе позиции ее участников уже намного более схожи: положение об определении должностей министров и их заместителей как политических, а остальных — как должностей госслужащих, зафиксировано не только в Соглашении о создании коалиции, но и в законопроекте, принятом 15 июня Кабинетом Министров Украины.

Согласно коалиционным договоренностям, административные функции управления будут отделены от политических (как, например, разграничены функции министра обороны и начальника генштаба). То есть министры, не будучи ограниченными законом о госслужбе, будут заниматься формулированием и реализацией политики — как отраслевой, так и общегосударственной, а также смогут выступать с самостоятельной позиции, в то время как руководство аппаратами министерств ляжет на плечи государственных секретарей. Последние, таким образом, по словам Бориса Беспалого, станут "чиновниками № 1", отвечающими за реализацию и готовность принимаемых решений.

Одновременно будет решен вопрос о защите министров-политиков от безосновательного увольнения: в новых условиях их, по словам Андрея Ермолаева, уже нельзя будет просто "выгнать", уйти министры смогут либо в случае увольнения парламентом, либо в случае собственной отставки. В то же время госсекретарь, который, по образному выражению г-на Ермолаева, является "директором-распорядителем" министра-политика, сможет быть уволен только в рамках регламента закона о госслужбе. Таким образом, появляется определенная гарантия стабильности работы госсекретарей — уволить их из чьей-то "прихоти" будет уже невозможно.

Чиновники на службе у политики

Несмотря на то, что, как и профильные комитеты, будущее введение должности государственных секретарей в целом получило довольно высокую оценку в украинском политикуме и экспертных кругах, эта реформа имеет свою историю с "бородой". Первая попытка создания института госсекретарей принадлежала еще президенту Кучме.

29 мая 2001 года он подписал Указ "Об очередных мерах относительно дальнейшего осуществления административной реформы", согласно которому утверждались должности Государственного секретаря Кабинета Министров Украины и государственных секретарей министерств, их первых заместителей и заместителей. Тем не менее, хотя в мире подобная практика имеет уже более чем вековую историю (причем не только в европейских странах, например, в Германии, но даже в императорской России, где существовала должность статс-секретарей), первая попытка введения этого института в Украине успехом не увенчалась.

"Против" выступили сразу несколько политических сил во главе с социалистами, посчитавшими, что данным указом Леонид Кучма превысил конституционные полномочия президента. В том числе по вопросу назначения на должность по представлению премьер-министра и смещения госсекретарей президентом Украины, а также в вопросе термина пребывания госсекретарей на своих местах (в течение 5 лет, то есть после президентских выборов 2004 года назначенные Леонидом Кучмой госсекретари должны были оставаться в своих креслах еще один год). По словам члена СПУ Станислава Николаенко, сказанным в тот период, в тех политических условиях введение должностей госсекретарей означало фактическое преобразование Украины в президентскую систему формы управления. В результате обращения депутатов в Конституционный Суд указ был отменен.

Впрочем, по словам Бориса Беспалого, несмотря на формальное название "госсекретарь", в действительности подобной должности в 2001-м наблюдать не приходилось по той простой причине, что, по утверждению г-на Беспалого, при Леониде Даниловиче, человеке авторитарного плана, вся система управления осуществлялась "вручную", и должность госсекретарей исключением в данном случае не была. Это касалось, по словам Андрея Еременко, и существования в рамках старой конституционной системы "министров-политиков", бывших на самом деле чиновниками, в зависимости от внутриполитического расклада назначаемых и увольняемых президентом.

Тем не менее, если верить политологам, поскольку сегодня наше государство уже является свидетелем коллективного руководства, реальные функции госсекретарей будут соответствовать законодательно прописанным нормам, а значит, и идея повторного введения этого института, выражаясь словами Андрея Ермолаева, приобретает новый смысл и логику. Впрочем, некоторая тень сомнения в необходимости госсекретарей возникает у некоторых аналитиков и сегодня. Так, например, по мнению Владимира Полохало, несмотря на всю прогрессивность данного института, в украинских реалиях он остается "средством управления президента Ющенко и банковой деятельностью Кабинета Министров, являясь вовсе не инструментом сдержек и противовесов, а инструментом конфликтов".

Справка

В структуру Кабинета Министров правительственные комитеты, возглавляемые вице-премьер-министрами, были введены еще в начале 2000 года, во время премьерства Виктора Ющенко, но буквально сразу же после его победы на президентских выборах 2004 года внутри "оранжевой" коалиции по этому вопросу началась напряженная, хотя и негласная борьба. Так, уже в феврале 2005-го, через полторы недели после назначения Юлии Тимошенко на должность премьер-министра Украины, ряд профильных комитетов и других государственных ведомств были ликвидированы. Спустя немногим более полугода, 14 октября 2005-го, Кабмин, возглавляемый уже Юрием Ехануровым, своим постановлением "Вопросы деятельности правительственных комитетов" вновь создал семь правительственных комитетов.