Три в одном

Экономический блок правительства намерен объединить в структуре одного регулятора функции надзора за страхованием, банками и рынком ценных бумаг. 4 февраля Верховная Рада одобрила программу действий нового Кабинета Министров под названием "Навстречу людям" на 2005-2010 гг. В ней, в частности, указано, что первоочередной задачей правительства в сфере финансового рынка является создание новой модели надзора и контроля

Речь идет об объединении двух комиссий — ГКЦБФР и Госфинуслуг. Исходя из комментариев членов правительства экономического блока, данный вопрос можно считать решенным. Неясно только, когда это произойдет. Программа рассчитана на пятилетний период, но вот график выполнения тех или иных программных целей в ней, к сожалению, не прописан.

Новый министр экономики Сергей Терехин "не мудрствуя лукаво" решил разобраться с этим вопросом уже в первую рабочую неделю после своего назначения. Во вторник 8 февраля он пообещал в пять часов вечера принять формальное решение, которое чуть позже должен был законодательно оформить указ Президента. Объединение только двух регуляторов министру показалось недостаточным. Сергей Терехин, ко всему прочему, призадумался над выведением из состава НБУ департамента банковского надзора, чтобы включить его в состав новой объединенной структуры.

В итоге оказалось, что все не так просто. Если для реорганизации внутренней структуры Министерства экономики с упразднением неэффективных подразделений и сокращением примерно одной трети сотрудников достаточно только одного решения "сверху", то для объединения регуляторов нужно поменять по крайней мере десять законодательных актов. Чтобы "единый регулятор" заработал, необходимо создать законодательный фундамент, который бы определил его функции, задачи и полномочия, а это довольно-таки длительный процесс. Наверное поэтому больше публичных заявлений по поводу "объединения" как со стороны министра экономики, так и Президента на прошлой неделе не последовало. Вместо этого состоялся ряд "круглых столов" с участием специалистов Мирового банка, посвященных, кроме всего прочего, и вопросам регулирования финансовых рынков.

Как это делается за рубежом…

Во многих странах с развитой рыночной экономикой контроль над финансовыми рынками осуществляется с помощью единого финансового регулятора, который объединяет надзор за деятельностью небанковских и банковских финансовых учреждений и рынком ценных бумаг. Например, в Великобритании для регулирования создан один институт — FSA (Администрация финансовых услуг), финансовые рынки Канады контролирует OSFI (Управление по надзору за финансовыми институтами). Модель "единого регулятора" апробирована в Польше и Германии.

Впрочем, переход к подобной модели произошел не так давно, около 10 лет тому назад. До этого в большинстве стран функционировали отдельные регуляторы, причем каждый в рамках своей сферы: банковской деятельности, страхования, рынка ценных бумаг. Тенденция слияния регуляторов была вызвана рядом объективных причин: объединенное регулирование позволило более качественно осуществлять надзор за деятельностью финансовых конгломератов; унифицированный подход ликвидировал дублирование функций; эффективность использования ресурсов, выделяемых на регулирование, повысилась.

На постсоветском пространстве Украина далеко не единственная страна, которая склоняется в сторону создания "единого регулятора". Наши соседи россияне также подумывают об объединении функций по регулированию различных сегментов финансового рынка и создании мегарегулятора. В частности, об этом говорится в проекте программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2005-2008 гг.).

Весной 2004 года Россия попробовала внедрить идею "единого регулятора" в виде Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР), которая получила, по сравнению с институтами-предшественниками, более расширенные полномочия: помимо "опеки" над фондовым рынком, ФСФР достался контроль над биржами и надзор за инвестированием пенсионных накоплений. Тем не менее, в настоящее время регулирование и надзор на финансовом рынке России по-прежнему осуществляется несколькими государственными органами (также ЦБ и Минфином). Подобная модель надзора создает, по мнению российских экспертов, целый ряд проблем: риск дублирования функций, наращивание конкуренции между регуляторами. По-прежнему недостаточной является координация между ведомствами. Недостаточны возможности регулятора и в области мониторинга финансового рынка. По всей видимости, "объединенный мегарегулятор" должен разрешить все эти проблемы в трехлетней перспективе.

Политическая подоплека

Развивая идею "объединения регуляторов" в нашей стране, украинские чиновники заявляют о том, что руководствуются исключительно "благими" макроэкономическими целями. Так ли это? Опрошенные нами участники рынка, приветствуя, в целом, создание "единого регулятора", опасаются, что в Украине данная тематика приобрела слишком явный политический подтекст. Дело в том, что если "кабинетные чистки" в министерствах можно осуществить относительно просто, то произвести смену чиновников госкомиссий намного сложнее. Согласно Закону "О государственном регулировании рынков ценных бумаг в Украине", досрочно члены ГКЦБФР, кандидатуры которых утверждаются сроком на семь лет, могут быть освобождены по собственному желанию, по состоянию здоровья, в случае смерти или совершения ими преступления. Если ничего из вышеперечисленного не произойдет, новому правительству еще долго придется мириться с деятельностью прежнего состава ГКЦБФР. Вариант внесения изменений в вышеупомянутый закон в ноябре прошлого года через парламент не прошел, таким образом у правительства остается единственная возможность — реструктуризировать саму комиссию.

Впрочем, в среду 9 февраля появилась надежда на то, что кадровые проблемы ГКЦБФР могут быть решены несколько иначе, без ее немедленного преобразования в новую структуру. Член ГКЦБФР Андрей Портнов предложил всем членам Комиссии и ее председателю добровольно подать в отставку, чтобы получить кредит доверия у новой власти. Правда, эта идея пока особого энтузиазма среди членов ГКЦБФР не вызывает. Председатель Госфинуслуг Виктор Суслов вообще сомневается в том, что реорганизация системы регулирования финансовых рынков вызвана только желанием провести кадровые изменения. Об уходе главы этого регулятора поговаривают на страховом рынке уже давно. Политикой Госфинуслуг недовольны как участники рынка, так и рыночный орган Лига страховых организаций. Кроме того, обратившись к истории, можно предположить, что Виктор Ющенко хотел бы видеть на посту главы Госфинуслуг более лояльного человека.

Однако если главу Госфинуслуг и как минимум трех членов Комиссии по регулированию рынков финансовых услуг-директоров департаментов можно сменить указом Президента, то что делать с кадровым составом ГКЦБФР? Например, действующий председатель ГКЦБФР Анатолий Балюк до назначения на должность являлся советником Л. Кучмы, до этого был первым помощником Валерия Пустовойтенко и по существующему законодательству вправе занимать свою должность до 2011 года.

Радоваться грядущему объединению участники рынка пока не спешат: ходят слухи, что объединение проводится под конкретную фигуру, которая должна возглавить мегарегулятор. В этом случае благие надежды на решение ряда проблем, существовавших при трех разных регуляторах, могут не оправдаться. Безусловно, многое будет зависеть и от того, кому поручат создание единого регулятора.

Мнение рынка

Виктор Ивченко, председатель Национального депозитария Украины:

— Объединение ГКЦБФР и Госфинуслуг, на мой взгляд, должно было произойти давно. Отдавать такому объединению надзор за банковскими денежными операциями нельзя ни сегодня, ни когда-либо в будущем — это должен осуществлять центральный банк. При этом важной является передача реальных регуляторных полномочий саморегулирующимся организациям, которые объединяют профессиональных участников финансовых рынков, а также системным институтам, в частности биржам и депозитариям.

Сергей Чернышов, президент АОЗТ СК "ЛЕММА":

— Уменьшение количества регуляторов и согласованность всех актов регулирования является благородной задачей правительства. Однако сегодня преждевременно оценивать эффективность слияния двух регулирующих органов, пока не будут обозначены ближайшие задачи и представлена конкретная программа деятельности вновь создаваемого единого органа, призванного регулировать финансовый сектор небанковских услуг.

Николай Швецов, президент Межрегионального фондового союза:

— Не думаю, что простое механическое объединение, тем более столь скороспелое, улучшит качество регулирования. Этот вопрос требует проработки профессионалов и осторожных шагов по реализации такой идеи. Хотя мы находимся на пересечении сфер компетенций разных регуляторов финансового рынка (Нацбанка и ГКЦБФР), серьезных проблем с их регуляторной деятельностью пока не ощущали. Есть проблемы, связанные с качеством регулирования, но вряд ли они возникают потому, что контроль осуществляют различные институты.

Дмитрий Пыриг, президент Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов Украины и администраторов НПФ:

— Работа с одним регулятором для нас намного проще и удобнее. Одна комиссия — это одни и те же отчеты, уменьшается трудоемкость процесса. На сегодняшний день мы предоставляем фактически идентичные отчеты Госфинуслуг и ГКЦБФР.

Дмитрий Сапунов, глава компании-регистратора "Комекс-Регистратор":

— Чем меньше регуляторов, тем лучше. Что касается регулирования рынка услуг совместного инвестирования, пенсионных фондов, инвестиционных фондов, то в значительной мере функции регуляторов дублируются. Поэтому с точки зрения логики объединение двух комиссий было бы существенным плюсом.

Елена Барбарова, генеральный директор Украинской ассоциации инвестиционного бизнеса:

— Систему регулирования в сфере финансовых услуг необходимо усовершенствовать. Однако перед тем как осуществлять подобную реорганизацию, нужно провести обсуждение с участниками рынка и с представителями органов регулирования.

Кто регулирует небанковский финансовый рынок

ГКЦБФР

ГКЦБФР является государственным органом, который подчиняется Президенту Украины и подотчетен Верховной Раде Украины. ГКЦБФР создана 12.06.1995 г. В структуру ГКЦБФР входят центральный аппарат и 26 территориальных управлений. ГКЦБФР формируется в составе председателя комиссии и 6 членов комиссии. Основные задания комиссии определены Законом Украины "О государственном регулировании рынка ценных бумаг в Украине", который принят в 1996 г.

Департаменты:

- Департамент корпоративных отношений и лицензирования

- Департамент мониторинга и правоприменения

- Департамент развития законодательства и методологии

- Административно-хозяйственный департамент

Госфинуслуг

Госфинуслуг создана в соответствии с Законом Украины "О финансовых услугах и государственном регулировании рынков финансовых услуг" и Указом Президента Украины от 11.12.2002 г. №1153/2002. Указом Президента Украины от 04.04.2003 г. № 292/2003 утверждено Положение о Комиссии, в соответствии с которым Комиссия является центральным органом исполнительной власти со специальным статусом. В состав комиссии входят: председатель, три его заместителя и не менее трех членов-директоров департаментов. В структуру Госфинуслуг входят девять территориальных управлений.

Департаменты:

- Департамент государственного регулирования и развития рынков финансовых услуг

- Департамент страхового надзора

- Департамент надзора за НПФ

- Департамент надзора за кредитными учреждениями

- Департамент надзора за финансовыми компаниями