Офіс ефективного регулювання вже декілька років займається інспекційною реформою. У 2017 році ми розпочинали з азів — разом з Державною регуляторною службою України систематизували інформацію про державний контроль як явище, про контролерів та підконтрольних, про основні та побічні процеси. Так зароджувався Інспекційний портал, створення якого на рік раніше спільними зусиллями вдалося передбачити в основному законі, яким регулюються перевірки в Україні.
З того часу інспекційна реформа достатньо просунулась уперед: вже третій рік поспіль контролюючі органи планують онлайн, оприлюднюють результати перевірок та щорічно звітують про свою діяльність у два кліки. З точки зору організації роботи 27 бюрократичних апаратів та накопичення масиву даних — це величезний прорив. Однак, бізнес поки що все одно не відчуває спрощення у сфері перевірок. Чого ж не вистачає?
Завдання із зірочкою
Державний контроль в Україні — це рівняння з кількома невідомими. Щоби розібратися, як вона працює, розберімо цю систему на складові. Якщо спростити, дійові особи та основні поняття державного контролю такі:
Подписывайтесь на Youtube-канал delo.ua1) Органи державного контролю — установи, які мають захищати інтереси громадян України від ризиків, пов'язаних з діяльністю підприємств (мінімізувати ризики нанесення шкоди життю та здоров'ю людей, моральної та матеріальної шкоди, шкоди навколишньому середовищу тощо), застосовуючи такий інструмент, як державний контроль за цією діяльністю.
2) інспектори — держслужбовці, обов'язок яких — настільки якісно перевіряти підприємства, щоб мінімізувати ризики негативного впливу від їх діяльності;
3) сфери державного контролю — умовні сфери інтересів громадян України, в яких здійснюється державний контроль (наприклад, сфера захисту прав споживачів);
4) підприємства (бізнес) — ймовірні джерела ризику та об'єкти контролю;
5) заходи державного контролю — спосіб державного контролю, коли інспектор перевіряє діяльність того чи іншого підприємства;
6) акти перевірок — документи, які в установленій формі та за встановленим вичерпним переліком питань складають інспектори в результаті перевірки, у них також вказують порушення;
7) приписи — документи, які містять перелік порушень та строки для їх усунення (їх також складають інспектори);
8) санкції — інструмент покарання за значні порушення або за неусунення порушень вчасно.
На перший погляд, схема перевірок проста: органи контролю у кожній сфері щорічно складають перелік підприємств, які планують перевірити, готують та організовують перевірки. Інспектори приходять на підприємства, перевіряють їх, складають акти. Якщо знайшли порушення — складають припис, за деякі серйозні порушення накладають санкції одразу, за інші — лише у разі невиконання припису. Ідеальна мета будь-якої перевірки — вчасно виявити порушення та домогтися їх усунення, а також покарати злісних порушників. Що ж ускладнює процес перевірок? Проблеми щонайменше три.
Проблема №1. Кого контролювати
За нормальних умов планування перевірок мало би виглядати так: у кожній сфері контролю орган складає загальний перелік підприємств (своєрідний реєстр), оцінює їхню ризиковість та раз на рік робить відбір — кого перевіряти. Однак, якщо запитати ТОП-5 органів, що здійснюють найбільше перевірок, як вони визначають підприємства для перевірки, кожен з них відповість вам, що перевіряє "всіх, хто є в ЄДР", а оцінити всіх не має змоги, тому що їх надто багато. До того ж, такі списки підприємств формуються інспекторами на місцях, тобто спосіб відбору максимально персоніфікований. У результаті маємо два наслідки: перевіряють тих, кого знають, і перевіряють тих, кого хочуть. В обох випадках такий механізм відбору підприємств викликає не лише сумніви в його ефективності, але й корупційні ризики.
Рішення: Перевіряти підприємства за автоматично сформованим рейтингом ризикованості. Інспекційний портал inspections.gov.ua потроху формує базу даних підприємств, які перевіряються. Вже сьогодні можна переглянути інформацію, накопичену за три роки — кого та у якій сфері хотіли перевірити, чи перевірили, що знайшли. У 2019 році вперше план органу контролю був сформований автоматично за рейтингом ризиковості підприємств з урахуванням обмежень щодо частоти таких перевірок. Таке рішення ухвалили Держгеонадра — вони внесли у систему перелік всіх своїх підприємств та здійснили автоматизований відбір за параметрами. У майбутньому таке автоматичне формування плану суттєво знизить корупційні ризики при плануванні та підвищіть якість планів перевірок. Такий механізм слід запровадити для всіх органів контролю.
Проблема №2. Що контролювати
Перевірка — явище, напряму зав'язане на людський фактор. Інспектор, що приходить на підприємство, має єдине обмеження — уніфіковану форму акта перевірки, у якій зазначений так званий вичерпний перелік питань. Перелік дійсно вичерпний, але є одне "але": значна частина питань у ньому сформульована так, щоб залишити для інспектора можливість маневру — наскільки глибоко йому копати. Наприклад, питання "Проведення навчань та перевірки знань з охорони праці працівників та спеціалістів з охорони праці проводяться та відповідають вимогам чинних нормативно-правових актів" може перевірятися як максимально формально, так і максимально детально.
Рішення: Постійно аналізувати формулювання порушень в актах та контролювати якість знайдених порушень. Наразі Інспекційний портал фіксує всі порушення, що були знайдені під час перевірки та відображені в акті у форматі, придатному для машинної обробки. Зараз аналітики даних можуть визначити, які закони найчастіше порушують, за що найчастіше штрафують підприємців, які розміри штрафів. Завтра на основі цієї аналітики вже можна приймати управлінські рішення. Наприклад, переглядати форми актів, прибираючи з них питання, що трактуються інспекторами надто широко чи вузько, або спрямовані на перевірку норм, які давно втратили свою значущість. Наприклад, норму про колір чорнила для заповнення трудової книжки (нині можна синьою, чорною і фіолетовою, а якщо захочете зеленою — все, порушення).
Проблема №3. Як виміряти ефективність державного контролю
Державний контроль — настільки спірна тема саме тому, що навантаження від нього відчутне, а користь — ні. Якщо спитати у пожежного інспектора, скільком пожежам він запобіг своїми перевірками, у санітарного інспектора — скільком захворюванням чи отруєнням, у інспектора з охорони праці — скільком нещасним випадкам, точної відповіді ви не отримаєте. Це саме не знає і керівник відповідного органу контролю. Тому що перевірки мають бути про розрахунок та попередження ризику, тобто імовірності настання небезпечної події, а не просто факту перевірки усіх по списку ЄДР. А рахувати імовірності наші органи контролю переважно ще не навчилися. Тому рахують те, що на поверхні:
• кількість небезпечних подій, що сталися, та їх динаміку по роках;
• кількість проведених перевірок;
• кількість зафіксованих порушень;
• кількість штрафів та інших санкцій.
Чи говорять ці дані про ефективність роботи органу? На мою думку, рівень успішності роботи органу частково демонструє лише перший показник. Якщо завдання Держекоінспекції, наприклад, мінімізувати забруднення земель, тоді динаміка зменшення площі забруднених земель або кількості випадків такого забруднення говоритимуть про досягнення органом результату. Але чи є це прямим результатом роботи саме державного контролю? Не факт.
Рішення: Щоб оцінити ефективність перевірок, необхідно системно і послідовно збирати, систематизувати та аналізувати інформацію не просто про небезпечні події та результати перевірок (або навіть превентивних відвідувань) підприємств, але і причинно-наслідкові зв'язки. Коригувати план заходів контролю відповідно до отриманих даних.
Найкращим прикладом такого аналізу є кампанія Держпраці, проведена у січні-лютому 2020 року. Тоді інспектори з питань праці завітали з інформаційними візитами до більш ніж 180 тисяч підприємств у сферах торгівлі і громадського харчування, попередивши про можливість повноцінної перевірки у разі невідповідності між задекларованою та фактичною кількістю працівників. За 2-3 тижні перевірили статистику і виявили, що загалом у галузі після візитів 17 тисяч підприємств зареєстрували майже 64 тисячі працівників, що складає більше половини від зареєстрованих у галузі за цей період.
Увага: цього результату досягнуто без перевірок, а завдяки інформаційним візитам, результат яких — виконання органом завдання збільшувати кількість зареєстрованих робітників. За допомогою Інспекційного порталу Держпраці матимуть потрібні дані для аналізу динаміки у сфері охорони праці — інформацію про скарги або нещасні випадки у розрізі кожного конкретного підприємства, коли дані про перевірки і про реальні негативні або небезпечні події стоять поруч і легко агрегуються. Таку ж логіку Інспекційний портал має забезпечувати для всіх інших органів контролю: надавати можливість співставляти дані про проведені перевірки з динамікою виникнення небезпек.
Комплексне вирішення вказаних трьох проблем дасть можливість державі забезпечити ефективний контроль (винятково там, де він потрібен і працює), а бізнесу — нарешті відчути зменшення тиску, уникаючи беззмістовних багатоденних спілкувань з інспекторами. Інструмент збору даних— Інспекційний портал — уже є, залишилось скористатись ними і виправити механізм.