Без разницы, кто покупает госкомпании, если он платит деньги — экс-замминистра экономики Грузии

Иракли Маткава возглавлял инвестиционное агентство Грузии в 2009-2010 годах, после чего продолжил продвижение страны и поиск инвестиций на должности заместителя министра экономики и устойчивого развития. Именно Маткава вел переговоры о зоне свободной торговли с Евросоюзом и проводил гармонизацию стандартов — Грузия подписала соглашение об ассоциации с ЕС на полтора года раньше, чем Украина.

Покинув правительство, Иракли Маткава стал советником, а позже — проектным лидером Tony Blair Associates, организации, консультирующей правительства разных стран в вопросах торговли. Как и многие грузинские реформаторы, он часто бывает в Киеве и делится опытом.

Расскажите, что вас привело в Киев?

Это моя четвертая поездка в Киев в этом году. Первые были полуделовые-полуувесилительные, на этот раз я приехал в CAPS (Сivil and political school). Мне предложили провести курс на тему "Почему не работают реформы".

Тема актуальная, и не только в Украине, но и во всем мире, потому что реформы мало где работают. И я постарался обобщить свой опыт, который приобрел за годы работы в грузинском правительстве и потом за годы работы в международной консультационной фирме, где я работал с правительствами разных стран, вывести какие-то основополагающие факторы.

И какие они — основополагающие факторы ?

Их достаточно много. Реформы проваливаются на разных стадиях, иногда даже не начинаясь, иногда только-только начавшись, а иногда — как бы все сделали, а результата нет. Первое и самое главное — это политика. Реформы по природе своей — политические. Не имеет значения, в какой сфере реформа, насколько она технично выглядит — политический контекст, политическая конъюнктура обуславливают, получается она или не получатся. Я думаю, это в равной мере работает как в Украине, так и где-то еще.

Если говорить о конкретном примере Украины — это способность законодательного органа принимать решения?

Это возможность и способность политических лидеров, я бы сказал. Это касается не только законодательной власти. Реформы — это не только про законы: законы — одна из последних стадий реформирования, на самом деле. Реформы — это такой набор мотиваторов, которые заставляют разных игроков, людей, бизнес, правительство и так далее менять поведение. Этот фактор часто упускается. Дело не в том, что мы должны взять какую-то практику и скопировать — надо понимать те новые правила, которые мы предлагаем через реформу. Сработают ли они, зависит от того, будут ли мотиваторы правильными. Правила мы можем придумать какие угодно, и законодательный орган их может принять, но я знаю массу примеров законов, которые приняли, и они не работают, потому что нет тех ключевых моментов, стимулирующих менять поведение — или потому что это выгодно, или потому что старое поведение ведет к потерям. Очень часто из-за этого реформы рождаются уже мертвыми.

Например?

Я не скажу конкретно об Украине, но во всем мире происходят такие реформы, сам видел в некоторых странах реформы госзакупок — это такая общая тема, которая актуальна везде: больше прозрачности, меньше коррупции и т.д. Все время придумывают какие-то новые правила, процедуры, но если мотиваторы не изменились, возможности коррупции не были убраны, люди просто находят возможности обходить все новые правила.

У нас МВФ является ключевым двигателем реформ, и он в основном требует принятия законов, поэтому к законам такое внимание.

Я думаю, они тоже более-менее должны это понимать, работая с такими странами.

Чтобы проводить реформы, надо создать институции под новые законы. Не только правила надо менять, но еще и структуры, которые эти правила будут воплощать в жизнь. Начиная налоговую реформу с целью искоренить коррупцию, надо работать с налоговой службой так, чтобы там у людей а) стало меньше возможностей заниматься коррупцией, б) не было необходимости этим заниматься.

Если брать грузинский пример, были сделаны три вещи: во первых, наша налоговая служба стала деперсонифицированной, то есть многое можно сделать через интернет, не общаясь с налоговым инспектором; во-вторых, упростился Налоговый кодекс, теперь инспектору трудней придраться; в-третьих — у инспекторов появились достойные условия работы.

Ну а если кто брал взятки — тех сажали в тюрьму. Это и есть комплекс мотиваторов.

То есть, автоматизация, электронные сервисы, зарплата и ответственность за коррупцию?

Принцип — ограничение возможностей для коррупции. Это можно сделать через автоматизацию или через что-то еще. Не в автоматизации как таковой дело, это лишь один из инструментов. И, опять же, когда мы перенимаем чужой успешный опыт, не обязательно перенимать полностью всю систему. Главное — понимать, на каких основах концептуально эта система построена. Инструменты — это вопрос локальных потребностей и контекста.

Какая ваша роль в переговорах и подготовке договора об ассоциации с ЕС?

Я поначалу просто участвовал, а потом был заместителем "главного переговорщика". Это были очень интересные переговоры, долгие, много раундов в Тбилиси и Брюсселе. Насколько я помню, вы даже на пару раундов быстрее закончили, но более-менее соизмеримо.

Иванишвили при этом говорил, что грузинский бизнес не готов работать на рынке ЕС.

Грузия вообще страна такая — мы не многое производим из того, что можно на данный момент экспортировать на рынок ЕС. С Соглашением или без, мы особо не торгуем.

Зачем тогда все это нужно?

Есть два момента. Первое: после того как это окно открылось, у бизнеса появилась мотивация думать, что можно было бы там продать. Постепенно торговля растет. Второе: это очень сильный мотиватор для привлечения инвестиций.

Грузия — маленькая страна, 3,8 млн жителей. Начинать производство для грузинского рынка иностранному бизнесу нет смысла, но если ты предлагаешь рынок не на 4 млн, а миллионов на 600 — это уже совсем другое дело. И те стандарты и регуляции, которым надо соответствовать бизнесу, чтобы туда что-то продавать — это все организует инфраструктуру поддержки внутри страны, переводит местный бизнес на качественно новый уровень возможностей производства. В этом смысле договор очень важен, особенно в долгосрочной перспективе. Я думаю, то же самое работает и для Украины.

Уже есть какой-то эффект для экономики?

В последние годы экономика растет, но не большими темпами, потому что, в принципе, в регионе достаточно сложные экономические условия. Прямой эффект, который более-менее виден — это подъем в торговле, в экспорте на рынок ЕС, но в целом пока рано говорить, не так давно Соглашение вступило в силу. И надо понимать, что в отличие от Украины, в Грузии собственное производство не так развито — для нас это более долгосрочная программа. Для Грузии это больше плюс в части пиара и маркетинга.

Когда вы работали в инвестиционном агентстве, на чем вы концентрировались? Искали инвесторов из какой-то определенной сферы?

Мы работали с туризмом, с перерабатывающей промышленностью, предприятиями коммуникации, транспорта и энергетики — эти сектора на тот момент, когда я работал, были самыми растущими и интересными. И было что предложить — правительство осуществляло инвестиции в инфраструктуру, которая поддерживала развитие как раз этих отраслей. Мы пытались в то время выходить в страны, откуда еще не было инвестиций, с одной стороны — например, в Азию, Корею, Китай, Японию, с другой стороны — углублять работу в тех странах, где, наоборот, очень хорошо шли дела, скажем, в Турции.

На чем основывалась ваша стратегия привлечения инвестиций?

На тот момент основная часть приватизации крупных активов была уже закончена. Что могло государство предложить, так это землю и недвижимость. На тот момент Грузия уже была одним из лидеров по улучшению инвестиционного климата: была создана очень хорошая налоговая система, достаточно низкие ставки, мы развивали транспортную инфраструктуру, что снижало расходы на производство в Грузии. Мы опирались, в принципе, на эти факторы, когда работали с инвесторами.

У Грузии очень хорошая позиция по налоговой нагрузке, не звучат ли предложения ставки поднять?

Таких разговоров я не слышал даже от нынешнего правительства. Первые реформы, которые они запустят, если выиграют выборы — это будет новая схема налогообложения прибыли компаний, когда инвестированная прибыль освобождается от налогов. Тенденции к росту ставок нет. Она может появиться только если у нас будет большой бюджетный дефицит. Там есть некоторые проблемы, но не катастрофические, плюс надо учесть, что у нас есть так называемый "Акт свободы", который ограничивает возможность правительства вот так просто брать и какие-то налоги повышать. Есть возможность, не без этого, но это будет очень непопулярно. Любые партии, более-менее серьезные, наряду с тем, что обещают поднять пенсии, предлагают снижать налоговую нагрузку.

Но так не бывает.

Вообще-то бывает. Так однажды уже было в Грузии, когда мы с 23 налогов дошли до 6 и все ставки снизили, при этом пенсии увеличились с $3 до $70-80. Но только очень умное правительство так может сделать при правильной внутренней и международной конъюнктуре. Сейчас это предвыборная риторика, так что можно обещать невозможное.

Я так понимаю, и приватизация сыграла тогда роль в экономическом росте. Как вы оцениваете, правильно ли она была проведена?

В чем смысл приватизации: у государства есть какой-то актив, который в лучшем случае просто не работает, а в случае похуже — еще требует дополнительных затрат. Конечно, это надо тупо продавать — как минимум, неэффективный актив становится эффективным и начинает приносить какую-то пользу. Так, что да — это было правильно сделано. Я не вспомню ни одного случая, чтобы о приватизации пожалели, потому что собственники что-то не сделали, не доделали, неправильно сделали. Это была очень важная составляющая, это, наверное, было то, что обусловило первый цикл роста Грузии. В том числе и для привлечения зарубежных инвестиций — надо просто было что-то предлагать.

Через приватизацию интересных активов удалось привлечь инвестиции и развивать экономику. Да, были инвесторы, соглашения с которыми приходилось приостанавливать, но появлялись другие. Это обычные бизнес-процессы. Плюс в некоторых сферах, которые мы дерегулировали или сделали негосударственными, это было еще и частью реформ. Например, в сфере здравоохранения, где очень большая часть поликлиник и больниц была приватизирована, это позволило из обнищавшей инфраструктуры здравоохранения сделать откровенно нормальную, современную систему, которую развивают частные инвестиции, а не государство.

У нас это трудно сделать, потому что есть риск, что медицина станет недоступной.

Есть риск, да. В Грузии на то время шло развитие страхования, государство создавало схемы, которые мотивировали развитие частного страхового бизнеса. Была часть населения, которая не могла покупать страховые полисы, и государство за них платило, покупало им базовый полис. Количество застрахованных людей по частным схемам за 3-4 года с 30 тыс. выросло до 1,5 млн. Я не знаю, как сейчас у вас — у нас бесплатного здравоохранения не было, хоть государственное, хоть негосударственное — все равно платить приходилось. Так что покупать страховку было дешевле, чем просто ждать, пока случится что-то серьезное со здоровьем, а потом платить за лечение в плохой устаревшей больнице.

Как вам удавалось настолько непопулярные вещи проводить через парламент?

Это был уникальный случай. Думаю, повторить то же самое даже в Грузии сейчас бы не удалось, не то что где-то еще. Одной из важнейших предпосылок было то, что в Грузии было хуже некуда — у вас так, наверное, не было и не будет. У нас не работало буквально ничего — от света, газа и воды до больниц. Был дикий ужас, и кто бы что ни поменял, народ был готов поддерживать. На первой стадии был достигнут ряд успехов, например реформа полиции — это дало правительству большой политический капитал на проведение непопулярных реформ. Я не хочу соврать — непопулярные реформы непопулярны всегда и везде, они были непопулярными в Грузии тоже. В конце концов, они в каком-то смысле были причиной, почему Саакашвили проиграл парламентские выборы в 2012-м. Нынешнее правительство ввело универсальное страховое покрытие — человек не должен покупать полис, он дается всем — фактически, опять появилось бесплатное здравоохранение, что создало огромную дыру в бюджете. Сейчас им придется это как-то отменять.

Вы говорите, что все было хуже некуда, именно в тот момент началась новая волна приватизации. У нас один из аргументов против приватизации в том, что в неблагоприятное время нельзя получить за государственные активы справедливую цену — это первое, и второе — в неблагоприятное время трудно привлечь иностранного инвестора, а внутренних многие не хотели бы видеть на этих объектах.

Этот аргумент не только у вас, он даже в Грузии в какое-то время звучал. Каха Бендукидзе об этом вспоминает в книжке Федорина "Дорога к свободе" — мы собирались продавать часть железной дороги, но что-то было не так на бирже. Решили — давайте подождем две недели. Потом еще две недели, месяц, а потом — не сложилось.

Я думаю, что это не важно. Госкомпании в тягость бюджету, и продажа по любой цене — это уже большой шаг вперед. Этот принцип никуда не делся. Я не думаю, что есть какая-то разница, кто покупает. Мы не хотели — из геополитических соображений — чтобы железную дорогу купили россияне, потому что это важный транспортный узел. Но свой, чужой — какая разница, если он деньги заплатил?

Когда кто-то из наших олигархов приходит на крупный объект, то выстраивает работу по тем принципам, по которым он привык строить свой бизнес, у иностранного инвестора все совсем по-другому, другие отношения с органами власти, по-другому они подходят к налоговому планированию.

Вы мне поверьте — и ваши будут по-другому относиться к налоговому планированию и строить другие отношения с властью, если вы как страна будете по-другому относиться к налоговой системе и к тому, как работает власть.

Я сейчас не пытаюсь быть экспертом всего украинского, но я думаю, что это не важно. Может быть, лучше, если проинвестирует General Electric, чем какой-то товарищ Петров, но для государства важно только то, чтобы это не вело к убыткам и работало на экономику.

Про россиян. Где граница политических противоречий и экономической выгоды?

Россия использовала торговлю как политический инструмент, накладывая эмбарго на грузинские вина. Спасибо им большое за это. После того как мы потеряли российский рынок, объем продаж уменьшился, зато грузинские виноделы стали делать другого качества продукцию, продаваясь на другие рынки, и теперь грузинское вино лучше, мы продаем меньшее количество бутылок, но дороже. Мы никогда рынок не закрывали — нет резона. Другое дело, что после закрытия границы и введения визового режима стало физически сложно торговать. В вашем случае есть еще, наверное, стратегические товары, которые Украина России не должна поставлять, но обычная торговля — пускай закрывают рынок, вам закрывать резона нет.

Я не думаю, что четкая граница существует. Эта граница появляется в зависимости от политической ситуации — насколько она накалена в этот самый момент.

Правительство Грузии одной из своих целей называло возобновление отношений с Россией. Насколько это нужно?

Даже не в том вопрос — нужно или не нужно. Вопрос в том — это возможно или невозможно. Односторонними усилиями Грузии, что бы мы там ни делали, этого не достичь. Да, российский рынок открылся, и это, наверное, даст экономике лишние $100 млн, может быть намного меньше, может быть больше. И ничего, кроме этого, не улучшилось, скорее стало хуже — Россия продолжает укреплять свое присутствие в оккупированных регионах, строить там какие-то военные базы, на 5 метров передвигать колючую проволоку каждые две недели. Через пару лет до Тбилиси уже дойдет эта колючая проволока, и ничего с этим не поделаешь. Я думаю, что политика грузинского правительства по отношению к России неправильна, наивна, как минимум очень глупа.