Служба раздора: Что мешает создать финансовое НАБУ вместо налоговой милиции

Украина согласно новому меморандуму пообещала Международному валютному фонду до конца апреля принять законопроект о Службе финансовых расследований (СФР) вместо ликвидированной налоговой милиции. После получения четвертого транша финансовой помощи не прошло и месяца, но дедлайн по первому структурному маяку мы уже провалили. Ведь проект закона об СФР еще даже не внесен в парламент, а депутаты разошлись на каникулы до 16 мая. Да и шансы, что документ быстро пройдет комитеты и сессионный зал близки к нулю, ведь он вызвал распри еще до того, как попал в Раду.

Несколько недель назад Министерство финансов представило текст законопроекта Кабмину, правительство одобрило и направило на рассмотрение Национального совета реформ. Тем не менее, когда состоится заседание Нацсовета, сколько времени понадобится комитетам Верховной Рады, да и самому парламенту, пока неизвестно. Но министр финансов Александр Данилюк считает, что работу Службы можно запустить через полгода после принятия долгожданного документа. А тем временем министерство уже начало разрабатывать подзаконные акты и практические шаги для запуска СФР. Хотя в Минфине не исключают, что рассмотрение законопроекта будут всячески затягивать.

Кто будет контролировать новую Службу?

Одобренный Кабинетом министров законопроект не дает ответа на один из ключевых вопросов — какому министру будет подчиняться Служба финансовых расследований. Согласно проекту документа, работу СФР должно координировать правительство через министра, определенного положением о Службе.

Такой расклад не устраивает многих. Ведь он делает возможным политический торг за то, чтобы стать контролирующим Службу министром. Глава налогового комитета парламента Нина Южанина, к примеру, заявила, что если Служба будет правоохранительной структурой, то законом нужно обязательно урегулировать "самый главный принцип ее создания".

Да и внутри правительства по этому поводу есть разные мнения. Глава министерства внутренних дел Арсен Аваков настаивает, что именно его ведомство должно координировать работу нового правоохранительного органа, который заберет на себя функции налоговой милиции, экономических подразделений Нацполиции и Службы безопасности. У Данилюка же уверяют, что контролировать СФР должно министерство финансов.

Позицию Минфина поддерживает и Международный валютный фонд, и экспертная среда. К примеру, в Реанимационном пакете реформ указывают на не столь успешную реформу полиции, коррупцию, уже существующие полномочия МВД, а также на низкую эффективность расследования экономических преступлений.

Какие полномочия будут у Службы финрасследований?

Если все-таки Служба будет создана "под" Минфином, считает Аваков, то должна выполнять исключительно аналитические функции и передавать обнаруженные преступления, к примеру, в Госбюро расследований (которое, к слову, за полтора года не только не было создано, но даже не получило руководителя). То есть глава МВД, категорически против, чтобы в таком случае СФР имела возможность самостоятельно вести расследование экономических преступлений, а работала только в связке с существующими органами.

Народный депутат и глава налогового комитета Рады Нина Южанина в свою очередь считает, что в проекте законе мало говорится об именно аналитической составляющей работы СФР. "В перечне задач где-то в конце упоминается "предотвращение и выявление правонарушений в сфере хозяйственной деятельности, которые прямо или косвенно наносят ущерб публичным интересам в сфере финансов". А нам нужна аналитическая служба, и для этого наполнение законопроекта должно быть совсем другим", — говорит Южанина.

Министерство финансов в свою очередь уверяет, что будет отстаивать не только свою ответственность за Службу финрасследований, но также и ее возможность вести оперативно-розыскную деятельность.

Служба должна использовать аналитические подходы при раскрытии экономических преступлений. Новый орган должен стать финансовым НАБУ, говорят в Минфине. Но чтобы он работал качественно, должен иметь все инструменты для расследования, уверяет советник министра финансов Сергей Коваленко.

"Мы очень много говорили, что это будет аналитический орган. На самом деле, аналитические функции просто необходимы для выявления и раскрытия преступлений, но для качественного расследования одной аналитики будет недостаточно. Попробую пояснить, почему мы все-таки прописали в законе оперативно-розыскные функции для Службы. Если орган не будет иметь таких полномочий, это значит, что необходимо будет извне привлекать других правоохранителей для оперативно-розыскной деятельности, для следствия, для негласных розыскных действий. Их будет вести Нацполиция или Служба безопасности. Не знаю, верите ли вы полиции и СБУ, но — судя по многочисленным публикациям в СМИ, отзывам представителей бизнеса, которые сталкивались с этими органами — есть все основания для сомнений в законности действий некоторых сотрудников этих органов. А если есть такие сотрудники, то это уже недоверие. Я верю, что нам удастся создать новый орган, который будет работать качественно, как НАБУ", — говорит Коваленко.

Советник министра добавляет, что сейчас в Минфине рассматривают даже возможность создания в составе СФР спецподразделения. Это не финальное решение, но такой вопрос обсуждается. Сергей Коваленко поясняет, что следователю Службы может понадобиться силовая поддержка, к примеру, когда у предприятия-фигуранта расследования частная охрана из бывших сотрудников спецподразделений, которая отказывается пускать правоохранителей на территорию и препятствует законному проведению процессуальных действий.

"Сейчас в законопроект предусмотрено, что в таких случаях должен привлекаться полицейский "КОРД". Мы проанализировали порядок взаимодействия внутри полиции, и оказалось, чтобы заказать "КОРД" для самой полиции, необходимо целых две недели. За это время предприятие узнает, кто, когда и зачем к нему придет. Это риски утечки информации и некоторые другие риски", — поясняет советник министра финансов.

В Минфине также соглашаются, что одобренный Кабмином законопроект, сохраняет зависимость Службы от прокуратуры. Ведь она будет выполнять функции процессуального руководства. То есть, не только иметь доступ к информации о досудебном расследовании, согласовывать ходатайства следователей о проведении розыскных или негласных следственных действий, направлять в суд обвинительные акты, но и непосредственно давать поручения детективу, то есть фактически направлять расследование в определенное русло. В развитых странах прокуратура в данном случае только следит за законностью действий детектива, но никоим образом не направляет расследование в ту или иную сторону.

"Риски есть, — соглашается Сергей Коваленко. — Но если мы задумаем создать отраслевую прокуратуру, которая будет работать исключительно с экономической преступностью, это будет противоречить разработанной стратегии реформирования органов прокуратуры". В Минфине, говорят, что пока сами не знают, как решить эту проблему. Но предполагают, что на создание специализированной экономической прокуратуры поддержки пока не сыскать.

Какие преступления будет расследовать новая Служба?

С Международным валютным фондом Украина договорилась о создании единого органа, который будет ответственный "за расследование всех экономических преступлений против государства". То есть СФР должна перебрать на себя все обязанности по борьбе с финансовыми преступлениями, а дублирование функций исключено.

При этом штат новой Службы, согласно меморандуму, должен быть небольшим. А поскольку сотрудников должно быть немного — около 2-3 тыс. — в Минфине предлагают ограничить подследственность Службы 21 статьей Криминального кодекса. Детективы СФР будут расследовать использование финансовых ресурсов государства, преступления в сфере финансовой и банковской системы, касающиеся финансирования политических партий злоупотребления, преступления, связанные с ценными бумагами, подакцизными товарами, а также налоговые преступления.

В Минфине рассказывают, что в ходе работы рабочей группы были предложения передать в подследственность Службе около 120 статей Криминального кодекса. "В том числе были такие нарушения как ненадлежащее выполнение обязанностей по уходу за ребенком, порча культурного наследия, повреждение транспортных средств, нарушения законодательства о труде. Это разве вопросы экономической преступности? — задается вопросом советник министра Сергей Коваленко. — Если дать службе такую подследственность, она будет парализована. Просто поручить СФР расследовать статью 190 (мошенничество — ред.), и тогда каждый детектив будет обязан ловить гадалок на вокзалах. За прошлый год только по мошенничеству было открыто около 100 тыс. криминальных производств".

Те же статьи, которые в кодексе прописаны широко, и под них могут попадать как мелкие, так и крупные преступления, умышленно решили не передавать СФР. То же мошенничество (ст. 190 Криминального кодекса) или расхищение имущества, злоупотребляя служебным положением (ст. 191 КК), могло повлечь за собой убытки на сумму 1 тыс. грн, а могло и на миллионы гривень. "Как раз второй статьей часто злоупотребляют нечистоплотные правоохранители, — говорит Коваленко. — Мы хотели передать СФР только несколько частей этих статей, которые говорят о масштабных преступлениях. Но прокуратура сказала, что невозможно сформировать подследственность разных органов в рамках разных частей статьи. То есть можно брать или целую статью или не брать вовсе. В итоге, эти статьи добавлены в проекте в дополнительную подследственность Службы. То есть преступления по ним будет расследовать СФР только если они выявлены при расследовании преступления, которое относится к основной подследственности Службы и непосредственно связано с таким преступлением. Это позволит не разбивать расследование на части, передавая другие статьи в другие органы, а комплексно расследовать преступную цепочку в рамках одного уголовного производства".

Министр внутренних дел Арсен Аваков не согласен, чтобы все масштабные экономические преступления расследовала СФР. "Я спрашивал министра финансов, если из сельского бюджета украли деньги на шифер, Служба финансовых расследований будет этим заниматься? "Не, это, наверное, слишком мало", — ответил он. Ага, вы будете выковыривать изюм из булочки. А, условно говоря, полиция будет заниматься остальным барахлом. Есть элитное НАБУ, есть мини-элитная СФР, а тут все остальные. Так это не работает", — сказал Аваков в одном из своих интервью. Потому, очевидно, Минфину придется отвоевывать и подследственность.

Кто будет выбирать руководителя и детективов?

В Минфине хотят, чтобы кандидатов на руководителя СФР и двух его заместителей предлагал ответственный министр, а утверждал Кабмин. Дабы обеспечить непредвзятость, министр объявляет конкурс, идет речь в законопроекте. Правда, консультативный, да и порядок его проведения утверждает сам министр.

Эти нормы закона вызвали претензии как у народных депутатов, так и у общественности. "Руководящий состав Службы не должен чувствовать никаких обязательств перед будущим руководством, потому влияние министра при выборе руководителей недопустимо. Так же и с выбором детективов. Руководитель не должен влиять на их отбор. Тогда он будет оценивать сотрудников только по профессиональным качествам и по выполнению возложенных на них функций", — говорит народный депутат Татьяна Острикова.

В Минфине же говорят, что единственный действительно независимый конкурс, к которому не было вопросов у общественности, был на должности руководителей НАБУ.

"После этого было еще несколько якобы открытых и прозрачных конкурсов. Но сейчас вдруг мы слышим от одного из депутатов, что в том же НАЗК после прозрачного конкурса есть люди, за которыми стоят ведущие политики и эти люди прошли "по каким-то квотам" — а это уже настораживает и подрывает доверие к объективности конкурса", — говорит Сергей Коваленко. — Поэтому сейчас крайне важно выработать такой механизм, чтобы конкурсы на должности в СФР были действительно качественными, объективными и прозрачными. Ведь даже многие общественные организации, которые могут делегировать в конкурсные комиссии, казалось бы представителей общественности, на самом деле часто связанны с различными политиками, которые имеют на них влияние".

Куда меньшие, но все же вызвал дискуссии размер зарплат для руководителей и сотрудников Службы финрасследований. А они составят от 40 до 10 прожиточных минимумов (или от 64 до 16 тыс. грн) для руководителя СФР и простого служащего соответственно. Детективы же будут получать 32 тыс. грн. Тем не менее, в Минфине ожидают, что и по этой норме будет сопротивление. При этом подчеркивают, что очень важно доработать именно этот законопроект. Ведь если документ будет раскритикован, и никто не захочет идти на компромисс, то примут решение начинать работу по новой, а тем временем воскресят налоговую милицию.