Воины конкуренции: что Юрий Терентьев будет делать для снижения монополизации экономики

Економічна відповідальність: Топ платників податків 2024

Якщо ваша компанія входить до топ-10 підприємств своєї галузі, якщо вона свідомо будуєте “білий бізнес” та чесно платить податки задля підтримки держави — запрошуємо взяти участь у проєкті “Економічна відповідальність: Топ платники податків 2024”

Заповнити анкету

Об этом мы беседуем с Терентьевым почти два часа (вторая часть беседы опубликована в материале "Задача АМКУ — не штрафовать бизнес, а моделировать правильное поведение")

Какие задачи сейчас стоят перед вашим ведомством?

Согласно закону о Комитете, его основные функции — все же правоприменительные, т.е. контроль за исполнением конкурентного законодательства. Речь идет о предотвращении картельных сговоров и злоупотреблений монопольным положением, контроле за экономическими концентрациями. Также мы являемся органом обжалования в процессе государственных закупок.

Кроме этого, есть другой блок — то, что называется в мире адвокатированием конкуренции. В этом блоке мы, с одной стороны, находимся в постоянном контакте с органами государственной власти — в части, например, разработки каких-то проектов или когда мы делаем выводы относительно воздействия на конкуренцию этих нормативно-правовых актов. С другой стороны, мы, как орган, отвечающий за развитие конкуренции, можем рекомендовать какие-то действия другим органам власти. В первую очередь Министерству экономики или органам местной власти.

Примерно два года назад парламент поручил Антимонопольному комитету разработать концепцию развития конкуренции. В 1993 году была принята программа демонополизации экономики. И только спустя 20 лет, в 2013-м, были утверждены принципы концепции развития конкуренции! Но программа развития конкуренции так разработана и не была. При этом какие-то инициативы — например, дерегуляция — без привязки к развитию конкуренции могут иметь отрицательный результат. Дерегуляция, если она делается неправильно, может привести к усилению существующих сильных игроков.

Можете привести пример неправильной дерегуляции?

Контроль за концентрацией, который осуществляет Антимонопольный комитет, — также форма регулирования. Если сказать "концентрируйтесь кто как хочет", полностью ликвидировать этот институт, то завтра мы обнаружим у себя ситуацию, которая была в США в 1890 ггоду перед принятием закона Шермана (первый антитрестовый американский закон. — Ред.), когда появились гигантские монополии и это имело большие негативные экономические последствия.

Регулирование направлено на защиту более слабых субъектов. Люди или компании никогда не бывают абсолютно равными. Задача государства — создавать равные условия игры, чтобы при этом сильные не становились сильнее и от этого не страдали более слабые игроки.

Что вы хотите этим сказать применительно к АМКУ? Вы против дерегуляции?

Дерегуляция не является самоцелью. Она — инструмент развития конкуренции. Дерегуляция должна приводить к появлению на рынке новых игроков. Эта задача может развиваться как на уровне государства, так и каскадироваться на уровень местных администраций, где, допустим, на уровне какой-нибудь области действительно перед органами государственной власти может ставиться задача "а что мы сделали для развития конкуренции?" Насколько я знаю, сейчас такого показателя эффективности власти нет. Сейчас никто не говорит о развитии конкуренции.

А вы?

Мы отвечаем за контроль соблюдения законодательства. Развитие экономической конкуренции — это только отчасти наша задача. Мы не можем развить конкуренцию. Мы можем посмотреть — а насколько, например, такое-то решение местной областной администрации о проведении тендеров на такие-то маршруты проконкурентно или антиконкурентно. Но мы не можем заставить компании выйти на эти маршруты.

Есть центральные органы власти, которые занимаются развитием конкуренции, например, Министерство экономики, и есть местные органы, которые практически должны это делать на местах. А есть АМКУ, который должен помогать этому процессу: давать определенные указания, советы, чтобы деятельность центральных и местных органов имела проконкурентный эффект, а не приводила, допустим, к созданию других искусственных барьеров.

Вам хватает полномочий для выполнения этих функций?

Мы можем налагать штрафы, но это недостаточная мотивация. Плохой менеджер тратит 90% своего внимания на исправление 10% плохого поведения (при том, что 90% поведения — хорошее). Между тем, усиление хорошего в долгосрочной перспективе даст больший эффект. С одной стороны, задача Антимонопольного комитета — предотвращать правонарушения, эти 10% плохого. С другой стороны — надо хотя бы 15-20% своих усилий тратить на развитие вот этого хорошего.

Если местные власти как-то препятствуют развитию конкуренции, как вы на них влияете?

Есть такое нарушение — как антиконкурентные действия органов государственной власти. Из всего массива дел, которые рассматривает Комитет, таких больше всего. В 2014 году их было около тысячи. Эффективна ли такая работа — другой вопрос. Но допустим, что инструмент наказания органов власти за плохое поведение действенный. Однако он не говорит о том, как правильно.

Кто им должен об этом рассказать?

Необходима совместная позиция Комитета, Министерства экономики и органов местной власти. Сначала нужно сформулировать программу развития конкуренции, потом реализовывать ее как на государственном уровне, так и на местном уровне. Это даже необязательно должна быть отдельная программа, достаточно будет, чтобы в программе экономического развития, которую разрабатывает МЭРТ, были пункты, посвященные конкуренции.

Концентрация

Принимая решения в сфере конкуренции, принято смотреть на показатели концентрации отрасли. Например, в США используют индекс Херфиндаля-Хиршмана ( HHI ). Вы что-то подобное используете?

Да, мы тоже смотрим на этот индекс наравне с другими критериями, анализируя каждую конкретную сделку. Одна из наших задач, согласно Соглашению об ассоциации с Евросоюзом, — это разработать критерии оценки горизонтальных концентраций. Это будет внутренний документ Комитета, в нем мы сформулируем все наши подходы, которые будем применять при оценке концентрации.

Мы заложим и индексы и, опять-таки, оценку специфических факторов. Например, возможна ситуация, когда некая компания уже имеет долю рынка 40%, она покупает компанию с долей 0,5%. Казалось бы, происходит увеличение концентрации, но глобально ничего не меняется. Или, например, если мы рассматриваем производителя гречки с долей рынка 40% и производителя освежителей воздуха с долей рынка 40% — сравнивать эти доли рынка не очень корректно ввиду существенных различий на рынках и интенсивности конкуренции. Особенности оценки Комитетом таких различных ситуаций мы будем стараться максимально детально описать.

К тому же в разных отраслях разный эффект масштаба, что с учетом размера рынка может привести к малому числу субъектов. Вы как-то будете это учитывать?

Да, когда мы будем разрабатывать критерий оценки концентраций, будем принимать во внимание не только математику и право, но и отраслевые особенности.

Как часто Комитет отказывает в концентрации? На моей памяти запретов на крупные сделки M & A не было…

В год рассматривается больше тысячи концентраций. Статистика за прошлый год примерно следующая. 4-5% заявлений поступают и содержат сразу достаточную информацию для принятия по ним положительного решения. По 75% заявлений положительные решения принимаются после дополнительных консультаций. Порядка 20% заявлений возвращались в связи с дефектами документации или проблемами по сути заявления. Такие заявители могут обратиться заново, и в конечном счете эта концентрация может быть согласована.

Эта статистика говорит о том, что если есть только 4-5% заявлений, которые достаточны для принятия решения, то, скорее всего, проблема в непонятности наших требований. Вряд ли юристы, которые получают по 200-300 долларов в час, не могут составить хороший пакет документов. На самом деле можно в краткосрочной перспективе добиться того, чтобы хотя бы 50-60% заявлений сразу содержали достаточный объем информации.

Планируете что-то с этим делать?

Да, требования Комитета к документации должны стать понятными для участников рынка. Исправить ситуацию призван пересмотр положения о концентрации, с частью именно конкретизации требований Комитета к подаваемой информации. Мы планируем сделать это в течение трех месяцев (по состоянию на конец июля — Ред.), предварительно выставив его на публичное обсуждение.

Так были ли в истории АМКУ случаи, когда он заблокировал крупные сделки?

Такие прецеденты были. Например, в 2005-2006 годах Комитет не давал согласия на согласованные действия по созданию государственной самолетостроительной корпорации, созданию госконцерна "Укрморпорт". Впоследствии эти действия были разрешены Кабмином. Кроме этого, Комитет не разрешал покупки пакетов акций и в частных компаниях.

К сожалению, мы чаще слышим о ситуациях, когда АМКУ обвиняют в затягивании рассмотрения глобальных сделок международных компаний.

В мировой практике есть опыт не только препятствования концентрации, но и силового разделения бизнеса. Есть ли у вас такие полномочия?

Да, такие полномочия у нас есть. Статья 53 Закона "О защите экономической конкуренции" гласит, что принудительное разделение субъекта хозяйствования возможно по решению Комитета в случае злоупотребления монопольным положением, когда иным образом ситуацию исправить нельзя (и при этом компания сугубо организационно, либо технологически, может быть разделена).

Разделение осуществляет сам субъект. Мы говорим, что он должен продать часть активов, и срок для этого должен быть не меньше шести месяцев. Дальше субъект работает самостоятельно. Субъект составляет план, который будет реализовывать. Предварительно мы его оцениваем, чтобы не было продажи аффилированным компаниям или других подобных трюков.

Мы, по сути, смотрим, что есть субъект хозяйствования, и если это связанные субъекты, то мы их рассматриваем как один. Поэтому в мире конкурентное право сформулировано не с высоким уровнем детализации.

Знаете ли вы примеры в Украине, где вам захотелось бы воспользоваться таким правом? "Нафтогаз" не в счет, поскольку его разделение на добычу, инфраструктуру и дистрибуцию делается по требованию Евросоюза.

Сейчас нет. Подобная практика была в 90-х годах, достаточно интенсивная. Когда приватизировались большие советские предприятия, они принудительно разделялись в эти тресты, торговые или производственные объединения. Тогда около 1400 субъектов было разделено примерно на 7000. Уже после приватизации в 1995-1996 годах было два прецедента — по молочному объединению в Донецкой области и хлебозаводам в Западной Украине.

Отрасли

Представляя вас, премьер-министр Арсений Яценюк назвал вашими задачами демонополизацию энергосектора и фармрынка, а также попросил вас в течение трех месяцев закончить расследование нескольких резонансных дел. Подобные поручения не нарушают независимость АМКУ?

Здесь не ставится под сомнение независимость АМК. Я считаю, что это правильно, что премьер указывает на проблемные вопросы, которые он считает важыми. Думаю, в будущем АМК будет также активно доносить правительству свое видение проблем и их решений. Эта коммуникация должна быть двухсторонней.

О каких именно резонансных делах шла речь?

В Комитете за последние несколько лет было начато или рассмотрено несколько резонансных дел –— это и известное дело ритейлеров, дело по росту цен на бензин в 2014 году, дело о завышении цен на фармпродукцию, дела по ситуации на рынке табачной продукции. Сплетением проблем являются рынки ЖКХ, газа и электроэнергии. Некоторые дела мы сейчас анализируем новым составом Комитета и, возможно, пересмотрим наши подходы. Большинство доведем до конца в ближайшие месяцы.

Каким отраслям вы уделяете основное внимание в данный момент?

С начала июня у нас идет комплексное исследование топливно-энергетического комплекса. Мы изучаем разные сегменты этого рынка, но в особенности нас интересует рынок электроэнергии — как генерация, так и дистрибуция с подключением. Сейчас есть большой общественный резонанс по этому рынку, потому что с очень высоких трибун звучали утверждения о том, что позиция Антимонопольного комитета, которую он занимал ранее, возможно, неправильная.

Вы имеете в виду отказ вашего предшественника признать ДТЭК монополистом?

Да. На рынке электрической генерации в целом компания занимает 25%, тепловой — 70-80%. И все политические дискуссии вокруг этой темы строятся вокруг того, является ли теплогенерация отдельным рынком. Одни считают, что генерация — один рынок вне зависимости от типа генерации, другие — что это другой рынок ввиду определенных особенностей его функционирования (маневренность и ценовые заявки). К тому же сама ДТЭК обратилась с жалобой на действия НКРЭКУ, обвиняя ее в непрозрачности формирования оптовой рыночной цены и в ряде других, по их мнению, нарушений.

Сейчас у нас недостаточно информации, чтобы принять какое-то решение самостоятельно. Мы направили запросы к генерирующим и угольным компаниям, в Комиссию (НКРЭКУ) и "Энергорынок". Мы хотим получить от них информацию, выяснить факты, и потом мы уже сформируем наше мнение.

СНБО поручил вам до 1 сентября изучить рынок авиаперевозок. Если посмотреть на финансовую отчетность украинских авиалиний или (что объективнее, ибо вовлекает и нерезидентов) статистику по рейсам, монополия "МАУ" налицо…

В вопросе авиаперевозок есть несколько нюансов. Во-первых, здесь низкий платежеспособный спрос, который не позволяет новым игрокам прийти на этот рынок. Во-вторых, нужно рассматривать не рынок в целом, а конкретные маршруты, ибо рейсы, условно, Киев — Одесса и Киев — Львов не заменяемы. На каких-то направлениях конкуренция выше, на каких-то — ниже. В-третьих, кроме авиакомпаний, есть еще другие участники: аэропорты, "Аэрорух", заправщики и другие. Если звучит претензия, что билеты дорогие, надо изучать все компоненты цены.

Дальше. Есть международные авиаперевозки, где количество рейсов ограничено международным соглашением, а есть внутренние перевозки. По последним есть 80 лицензиатов, но реально летает не больше 15. А если взять, скажем, то же направление Киев — Одесса, за 1500 грн на машине можно доехать за пять часов, что, с учетом трансфера до аэропорта и процедур, по времени примерно сопоставимо с перелетом. Иными словами, в каком-то смысле это взаимозаменяемые услуги.

Мы должны проанализировать действия авиакомпаний, а также госорганов, которые распределяют маршруты и определяют условия работы субъектов на рынке.

Кроме энергетики и транспорта, третьим сильно монополизированным рынком вы раньше называли связь. Собираетесь ли вы что-то делать в этой сфере?

Как я сказал ранее, мы будем системно анализировать все основные отрасли, включая телекоммуникации. В сфере телекоммуникаций возникают вопросы на разных уровнях: есть монопольный оператор фиксированной связи, олигопольный рынок мобильной связи, есть многочисленные жалобы физлиц на действия операторов, есть вопросы развития инфраструктуры связи, есть вопрос монополизации цифрового вещания. Ближе к октябрю мы сможем с вами обсудить конкретные планы Комитета в сфере телекоммуникаций.

Еще какие-то другие отрасли вызывают особый интерес?

Основные отрасли будут распределены между государственными уполномоченными для постоянного анализа и понимания процессов и проблем в них. Госуполномоченные должны быть экспертами в своих отраслях. Это — ТЭК, ЖКХ, транспорт, телекоммуникации, ритейл, АПК, производство потребительских товаров, фармацевтика, промышленность, административные услуги, банки и страхование. Наша задача — не ждать пассивно заявлений, чтобы на них реагировать, а постоянно и системно анализировать соответствующие отрасли, предлагать проконкурентные решения, адвокатировать конкуренцию. Для этого нужно постоянно и открыто общаться с бизнесом.

Вы заявляли, что одной из стратегических задач на этот год будет расследование деятельности "Газпрома". Что конкретно вы хотите получить в ходе расследования? Как, в случае чего, вы собираетесь на влиять на компанию?

Деятельность компании "Газпром" вызывает много негативных эмоциональных оценок. Наша задача сейчас — объективно проанализировать весь спектр отношений украинских субъектов с этим предприятием с 2008 года по сегодняшний день. Это непросто, так как прошло много времени, а на эмоциях позицию не построишь. У Еврокомиссии это заняло много месяцев. И их ситуация несколько отличается от нашей юридически. О результате дела — штраф, обязательства — можно будет говорить позже.

Недавно вы заявляли, что монопольная рента в Украине достигает 300 млрд грн ежегодно. Откуда взялась эта цифра?

Да, согласно оценке аналитиков Комитета, это 10-20% ВВП. Это потери потребителей от завышения цен и тарифов, которое мы видим от деятельности монополистов. Эта оценка основывается на международной практике оценки дополнительной прибыли, получаемой от нарушений конкурентного законодательства, сравнении рыночных цен, анализа украинской экономики. Это предмет отдельной встречи, я думаю.

Это как-то слишком много. Это вдвое больше, чем общая прибыль всех прибыльных компаний в стране…

Особенность украинских предприятий-монополистов в том, что они, как правило, убыточные, в отличие, скажем, от монополистов западных. Как бы долго и на каких бы рынках они ни работали — они убыточные. Однако это уже, скорее, к налоговой, а не к Антимонопольному комитету.