Почему АРМА нужно реформировать, а не ликвидировать – официальная позиция Общественного Совета

Что такое АРМА и зачем оно нужно?

Создание Агентства по розыску и менеджменту активов в свое время было одним из требований для получения Украиной безвизового режима из ЕС. Но это не значит, что необходимость нового органа была продиктована исключительно потребностью обрести безвиз. В то время (2016 год) государство, в котором под арестом находились тысячи активов, уже имело негативные прецеденты расплаты за свою бесхозяйственность, когда владельцам имущества после ареста приходилось компенсировать большие суммы из бюджета из-за повреждений и хищения их активов. Поэтому решение проблемы сохранности арестованного имущества стало важной задачей еще и в контексте защиты права собственности в Украине.

В Европе такие организации активно разыскивают преступные активы и работают над тем, чтобы незаконное имущество хранилось и приносило пользу не преступникам, а обществу. Это вполне рабочая модель не менее двух условий:

1) институт должен быть интегрирован в правоохранительную и судебную систему, с ним должны консультироваться, есть ли возможности надлежащим образом управлять активами, которые планируется передать в управление;

2) должен действовать принцип неотвратимости наказания, наложение ареста на актив должно оканчиваться его конфискацией.

В то же время в Украине АРМА были поставлены европейские задачи, однако без европейских условий и возможностей. Агентству без консультаций передают все подряд, несмотря на то, можно ли им хоть как-то управлять. Массовая передача активов создает иллюзию, будто АРМА контролирует чуть ли не всю экономику, хотя в действительности активов, пригодных для управления инструментами организации, насчитываются десятки.

А инструменты эти предполагают, что возвращение преступных активов в легальный экономический оборот, их сохранность и удержание ложатся на плечи отобранных из бизнеса управляющих, а не государственного бюджета. Чтобы предприниматели становились в очереди за активами, это должны быть ликвидные, экономически привлекательные и минимально проблемные объекты, а не автомобили без документов, недостройки или неубранный до зимы урожай в поле.

В отношении другого (тоже отсутствующего) условия эффективности в АРМА практически не передаются активы, арестованные с целью конфискации. Также нет случаев конфискации арестованного имущества, которым уже управляет ведомство. И это главная причина того, почему государство не получает огромных доходов от арестованных активов. Управители АРМА вкладывают в их сохранность миллиарды (1,6 млрд грн в 2020-2022 годах), но сами активы государству не достаются, потому что нет приговоров по соответствующим делам.

Только в прошлом году агентство продало имущество на 1 миллиард и имело 1,5 миллиарда депозитных средств, однако бюджет не получит их безвозвратно, пока суд не конфискует. И это при том, что даже наложенные аресты постоянно упраздняют, что создает дополнительную неопределенность и препятствует планированию управления активами.

В таких условиях АРМА вынужден демонстрировать изобретательность и направлять арестованные средства на сектор обороны через инструмент военных облигаций. Естественно, это положительный опыт, но временный. Без изменения названных структурных факторов не стоит ожидать прорыва в вопросах управления арестованным имуществом.

Как (не)реформировалась АРМА

Несмотря на очевидную необходимость системного подхода в реформировании АРМА, единичные попытки произвести изменения всегда были только заделыванием дыр и тушением пожаров. Власть в стране менялась, однако отсутствие понимания, чем на самом деле важно АРМА и как его сделать действительно эффективным, было и стабильно.

В результате изменения в работе органа, прежде всего законодательного характера, до сих пор носят совершенно непоследовательный и противоречивый характер. Наиболее яркий пример – в 2021 году агентству разрешили продавать арестованное имущество исключительно по решению суда, а также запретили продажу недвижимости до конфискации. Недавно активно дискутировался законопроект, в котором эти ограничения полностью отсутствуют, то есть орган предлагают вернуть к модели, которая в 2018-2019 годах привела к многочисленным скандалам и вручению подозрений тогдашнему руководству органа.

В текущей редакции закона об АРМА управляющим запрещено распоряжаться арестованными корпоративными правами без согласия собственников, в то же время в ВР зарегистрировано уже как минимум три разных законопроекта, по-разному решающих проблему, вплоть до продажи корпоративных прав на аукционах по номинальной стоимости!

Реформа АРМА занималась то антикоррупционным, то экономическим комитетом Совета, а роль института в риторике законодателей быстро эволюционировала от защитника прав инвесторов до генератора доходов с российских активов.

Такой хаос в сочетании с более чем трехлетним отсутствием постоянного, избранного на конкурсе, руководителя АРМА, мягко говоря, не способствовал развитию органа.

АРМА и российские активы

Во время полномасштабной войны, обострившей хронические институциональные проблемы, в управление АРМА начали массово поступать сотни арестованных активов, в том числе и российских. Передача имущества достигла таких масштабов, что издание Forbes назвало агентство главным холдингом страны в 2022 году.

Правоохранительные структуры буквально засыпали медиа победными пресс-релизами об аресте и передаче агентству активов на миллиарды, однако по-прежнему не слишком беспокоились о том, есть ли у АРМА инструменты для надлежащего распоряжения всем этим калейдоскопом чужой собственности.

Самая распространенная ситуация – передача в управление корпоративных прав украинских компаний, обладающих российскими или белорусскими бенефициарами. Это тот случай, когда действительно есть масштаб, создается впечатление контроля государства над компаниями агрессора и сформировано ожидание большой пользы от них. На практике АРМА априори не способно что-либо сделать с этими активами, потому что за многие годы власти не смогли внести нужные изменения в закон.

В результате, хотя АРМА не имеет никакого отношения к конфискации российских активов, а в управлении ведомства не состоит ни одного взысканного санкционного объекта, из органа все равно сделали козла отпущения в вопросе активов России. Несмотря на то, что именно благодаря управлению преимущественно российскими активами, агентство перечислило в оборонный бюджет 1,5 млрд грн, тогда как никакой другой механизм, кроме национализированных банковских средств, пока не дал бюджету подобных результатов.

По большому счету, провал государственной политики в сфере работы с активами страны-агрессора, необоснованно персонализировался в основном в АРМА, хотя функционал агентства еще до войны не был подготовлен к временному управлению многими типами активов, а к их взысканию или конфискации вообще не имеет отношения.

Впрочем, проблема российских активов стала поводом в очередной раз "реформировать" АРМА, и в очередной раз сделать это максимально необдуманным, а на этот раз – еще и опасным радикально.

Как АРМА хотят разделить между органами и почему это ошибочная стратегия?

Последние дискуссии о дальнейшей судьбе АРМА очень хаотичны и демонстрируют разве что недостаток понимания того, как задумана и как должна работать система управления арестованным имуществом.

Наиболее радикальный подход – ликвидация агентства и распределение его функций между разными органами. В частности, блок управления предлагается передать Фонду госимущества, а функцию розыска или НАПК, или ОГП.

Показательно заявление руководителя НАПК Александра Новикова о том, что переход управления арестованными активами в ФГИУ устраняет дублирование функций, потому что Фонд якобы предназначен управлять, а НАПК и так уже разыскивает коррупционные активы. Правильное предложение, но есть один нюанс.

Если НАПК разыскивает коррупционные активы, то АРМА обеспечивает розыск активов в рамках всех уголовных, а не только коррупционных дел, а также разыскивает активы подсанкционных лиц, необоснованные активы и имущество запрещенных политических партий.

В то же время ФГИ действительно управляет активами, включая корпоративные права, но эти активы принадлежат государству, а не частным собственникам – фигурантам уголовных дел, как в случае с АРМА. И разница между первым и вторым более чем весома.

Государство в лице Фонда управляет СВОИМ, имея всю информацию, все документы, полный доступ к своей собственности, а также возможность решать, что конкретно делать с принадлежащими ему активами.

Государство в лице АРМА управляет ЧУЖИМ, зачастую не имея беспрепятственного доступа к нужной документации или даже физического доступа к имуществу. В своих действиях агентство полностью связано с решением суда и качеством наложенного ареста.

Фонд выставляет государственную собственность на продажу (приватизацию) и сдает в аренду, а доходы от этого поступают в бюджет. Частная собственность, которую по решению суда продает АРМА, не переходит государству, пока не будет конфискации, а передача активов управляющим вовсе не тождественна сдаче имущества в аренду.

Если ФГИ может самостоятельно и без проблем "собрать" целостный лот на приватизацию или для аренды, то для АРМЫ это может сделать только орган досудебного расследования через суд. Для продажи у Фонда есть информация о балансовой стоимости имущества, в то время как АРМИ нужно каждый раз заказывать оценку стоимости и т.д. и т.п.

Важно, что это не мелкие технические детали, а принципиальные отличия, и обусловлены они как раз уникальностью функций, а не их дублированием.

Учитывая это, ФГИУ абсолютно логично должно управлять конфискованными, взысканными и принудительно изъятыми активами, уже являющимися собственностью государства, но для этого их сначала нужно конфисковать, взыскать и изъять, и ликвидация АРМА точно не поможет решить эти задачи.

Надо наконец-то осознать, что для успешного переваривания российской собственности в экономике Украины нужна комплексная государственная стратегия и целостный механизм, а не параллельные процедуры и разборки с отдельными институтами. Одним из вариантов такой стратегии, например, есть предложения экспертов Независимой антикоррупционной комиссии (НАКО).

Что делать с Армой?

У Национального агентства действительно много проблем – как объективных, так и субъективных. Очевидна необходимость наладить его прозрачную работу, открыть и дополнить реестр арестованных активов, разработать четкие и понятные для бизнеса процедуры, наконец, избрать постоянного председателя.

Но все это почти наверняка не даст желаемого результата, если не наполнить европейский замысел европейским содержанием. Для этого крайне важно осуществить системную институциональную реформу, прежде всего разработать и воплотить комплекс перезрелых изменений в законодательство, на что годами не хватало политической воли.

В целом вопрос состоит в том, КАК улучшить ситуацию с учетом существующих реалий и евроинтеграционных требований, а не КТО должен быть лишен или наделен определенными функциями.

Если вопрос в неэффективности Арма, следует честно разобраться в причинах этого и устранить их. Если проблема в непрозрачности, необходимо оперативно обеспечить транспаретность. Словом, нужно устранить проблемы, а не орган. Очередное межведомственное перетягивание одеяла ничего не прибавит в общий результат.

В конце концов ФГИУ – далеко не идеальный кандидат на роль нового холдинга активов всех форм собственности. Достаточно вспомнить, как часто в своей истории Фонд выполнял приватизационные планы. Или пересмотреть отчет Счетной палаты, которая выявила злоупотребление в ведомстве на 90 млрд грн. Или хотя бы обратить внимание на эффективность управления теми же взысканными подсанкционными активами, от которых за три месяца государство еще ничего не получало.

Итак, чтобы в обозримом будущем не пришлось ликвидировать еще один государственный орган, стоит сегодня принимать адекватные политические и управленческие решения.