Новый устав "Нафтогаза" как начало реформы управления госкомпаниями

После долгих публичных дискуссий и разногласий с Минэнергоуглепромом Кабмин утвердил План реформы корпоративного управления НАК "Нафтогаз" и новый устав компании, поменявший ее акционера. Чтобы узнать, зачем нужна эта реформа и почему пример "Нафтогаза" важен для всех госкомпаний, мы встретились с одним из ее сторонников.

Андрей Бойцун поднимал вопрос реформы корпоративного управления "Нафтогаза" еще в 2008 году. Сейчас он работает директором по исследованиям Центра экономической стратегии и консультирует "Нафтогаз" по этому вопросу.

Delo.UA встретилось с Андреем Бойцуном в конце ноября, когда Кабмин обсуждал проект реформы корпоративного управления в "Нафтогазе", представленный ЕБРР. Однако после этого Кабмин утрверил постановление №1002, в котором предусмотрены достаточно значительные изменения в Плане реформирования. Поэтому мы дополнили интервью комментариями Андрея Бойцуна к этому постановлению.

"Нафтогаз" уже акционерное общество. Зачем начинать реформу его управления?

Главная цель реформы корпоративного управления в "Нафтогазе" — создать эффективную, работающую по рыночным принципам компанию, избавленную от политического влияния. Играющую по одним правилам с остальными (в т.ч. частными) компаниями. И работающую на благо ее конечных бенефициаров, граждан Украины. Среди прочего это значит, что она должна стать прибыльной.

Я считаю, что реформа "Нафтогаза" должна стать success story. Если сейчас провести ее плохо, то это дискредитирует не только реформу в "Нафтогазе", но и реформу государственных предприятий в Украине вообще. Все скажут: "Посмотрите, вот в "Нафтогазе" сделали — и ничего не вышло. Так зачем это теперь делать "Укрзализнице", "Укрпочте" и т.д.?".

Почему реформа настолько значима?

Реформа важна как минимум, по трем причинам. Первое: она даст возможность повысить операционную эффективность "Нафтогаза". За счет внесения ясности в отношениях и понятного распределения полномочий между акционерами, наблюдательным советом и менеджментом. За счет правильных стимулов менеджмента и прозрачных, понятных отношений со своими дочерними предприятиями.

Во-вторых, компания станет понятной потенциальным инвесторам/кредиторам. В идеале, "Нафтогаз" станет работать по тем же принципам, что и обычное коммерческое предприятие.

Сейчас вот, например, ЕБРР может спросить у "Нафтогаза": как происходит управление предприятиями, которыми владеет "Нафтогаз"? Если "Нафтогаз" не контролирует свои дочки, то под что банк выдает кредит на закупку газа? План реформы корпоративного управления в "Нафтогазе" дает ответ на это, внося в статус "дочек" ясность, которой не было раньше (определяя их как собственность "Нафтогаза", а не государства).

Ну и третий момент украинский — коррупция. Политическое вмешательство в нынешней системе функционирования "Нафтогаза" идет со всех сторон. В самом офисе "Нафтогаза" сидит пост налоговой инспекции, который проверяет каждый исходящий платеж. Минэконоразвития разрабатывает методику, которую отдает потом Минфину, а Минфин утверждает финансовый план "Нафтогаза". Но при этом Минфин не разбирается в особенностях бизнеса "Нафтогаза", и ему интерпретировать этот финансовый план, мягко говоря, сложно. Минэнерго получает огромное количество отчетов от "Нафтогаза" чуть ли не каждый день. А при всем при этом у семи нянек дитя без глаза — компания все последнее время показывала многомилионные убытки. Эти механизмы контроля нужно заменить на новые.

С чего нужно начать?

Оставить государству один независимый орган, отвечающий за реализацию прав акционеров и создать независимый наблюдательный совет, который будет нести реальную ответственность за результаты деятельности компании. В идеале, это был бы госхолдинг, но пока он не создан, оптимальное решение — передать "Нафтогаз" под Кабмин (т.е. определить Кабмин как акционера "Нафтогаза").

А для разрешения неопределенности по поводу полномочий органов власти в управлении "Нафтогазом" лучше всего признать компанию субъектом частного права. Многие считают этот вопрос неразрешимым, но он уже решен как минимум в двух из крупнейших госпредприятий страны — "Ощадбанке" и "Укрэксимбанке". Оба являются субъектами частного права, их единоличным акционером — Кабмин, а органами управления — Набсовет и Правление.

Постановление 1002 передало "Нафтогаз" в ведение Минэкономразвития. Комментарий Андрея Бойцуна:

Считаю такое решение неправильным. Во-первых, это не соответствует принципу централизации функции собственности — не совсем ясно, кто осуществляет права акционера и, соответственно, не решается проблема ответственности. Надеюсь, это решение временное, и в ближайшем будущем будет создан госхолдинг, в который передадут "Нафтогаз".

Позитив в том, что из определения акционеров убрали Минэнергоугля, решив фундаментальный конфликт интересов Минэнергоугля как "полисимейкера" (органа, отвечающего за выработку политики для энергетической отрасли) и как собственника одной из компаний, работающих в этой же отрасли. Но теперь новые конфликты интересов — у Минэкономразвития:

(а) Министерство является и полисимейкером (разрабатывая политику реформы госкомпаний), и органом, отвечающим за ее реализацию — в таких условиях всегда есть соблазн прописать правила "под себя.

(б) Утверждая 16 октября План действий по реформе корпоративного управления в "Нафтогазе", Кабмин определил Минэкономразвития как орган, ответственный за реализацию этого Плана. В то же время Минэкономразвития отвечает и за создание госхолдинга, в который оно теперь должно будет передать "Нафтогаз".

(в) Министерство разрабатывает политику конкуренции и при этом является собственником одной из компаний в отрасли, где государство хочет создать конкуренцию.

Вы поднимали тему реформирования "Нафтогаза" еще в 2008 году. Насколько она продвинулась с тех пор?

По результатам "газовой войны" в 2008 году было много вопросов по неэффективности "Нафтогаза". Я видел проблему в корпоративном управлении, о чем писал длинные статьи и проводил круглый стол с ведущими экспертами того времени. Но, поскольку общественного давления не было, давления международных инвесторов не было, а власти того времени это было совершенно не интересно, вопрос заглох.

В 2014 году в "Нафтогазе" сменился менеджмент, в контексте реформирования рынка газа о корпоративном управлении вспомнили, и обсуждение возобновилось. Тогда я по просьбе "Нафтогаза" написал концепцию корпоративного управления, но вопрос вскоре снова утратил приоритетность из-за приближавшихся в октябре 2014 г. выборов.

После выборов реформой "Нафтогаза" заинтересовались ЕБРР и Всемирный банк, после чего Украина несколько раз брала на себя обязательство реформировать корпоративное управление в "Нафтогазе" (а также других госпредприятий газового сектора). В ноябре 2014 года депутаты записали это в Коалиционном соглашении. В разделе "Реформа энергетики и энергонезависимость" есть пункт 3, в котором прямо зафиксировано обязательство реформировать "Нафтогаз" в соответствии с принципами корпоративного управления Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

В декабре 2014 года Украина взяла на себя такое же обязательство, подписав с ЕБРР договор о предоставления кредита на модернизацию газопровода "Уренгой — Помары — Ужгород". После подписания договора ЕБРР нанял консультантов: PricewaterhouseCoopers (в части изменения организационной структуры) и Baker & McKenzie (в части изменений в законодательстве). Так пошел процесс разработки плана реформы корпоративного управления.

Что в итоге удалось сделать?

В марте 2015 года по результатам совместной работы с Мировым банком Кабмин принял "План мер по реформированию газового сектора" ( Постановление № 375-р). В нем пунктом 28 прописано, что, во-первых, корпоративное управление в госкомпаниях в газовом секторе должно быть приведено в соответствие с принципами ОЭСР. А во-вторых, что происходить это будет на основании выводов консультантов, нанятых ЕБРР.

В итоге ЕБРР представил разработанный его консультантами План действий по реформе корпоративного управления "Нафтогаза", а Кабмин 16 октября его утвердил. Ну и в последний раз такое обязательство было зафиксировано 23 октября, когда был подписан кредитный договор на закупку газа с ЕБРР, где выполнение этого Плана действий указано, как обязательное условие.

Какие еще есть сложности, кроме вопроса акционеров и взаимодействия с министерствами и ведомствами?

Есть серьезные проблемы на уровне набсовета. Де-факто его не существует. Он должен собираться минимум раз в год, но в последний раз это происходило в декабре 2013 года. Большинство его членов больше не занимают свои должности, например, попав под люстрацию.

Но если бы и существовал по старой системе — это не много дало бы. Раньше членами набсовета всегда были госслужащие, которые голосовали по "заданиям на голосование" от Кабмина. Ни о каком независимом принятии решений, как принято в мировой практике и как рекомендуется в принципах ОЭСР, здесь речи не идет. Если человек отклонится от "задания", сядет в тюрьму. А если не отклонился, то он не является независимым в своем мнении. Роль набсовета как стратегического органа полностью теряется.

Другой пример — финансовые планы, которые государственным компаниям утверждает Минфин. В том числе "Нафтогазу" и компаниям, находящимся в его собственности. Пока не утвердят финплан дочке "Нафтогаза", она не может производить капитальные инвестиции. Как тогда менеджменту реализовывать стратегию?

Наконец, в старой схеме управления есть постсоветский атавизм, нетипичный для мировой практики — ревизионная комиссия. Подконтрольная акционеру, она в любой момент можно дать команду проверить компанию. В украинской практике это инструмент или давления, или смены менеджмента.

Для государственных компаний это особый риск, потому что каждая смена правительства часто сопровождается заменой главы правления в какой-нибудь государственной компании. Я сравниваю это со сменой акционеров: сменилось правительство, сменился акционер, сменился глава правления. В таких условиях говорить о каких-то долгосрочных стратегиях, ведущих к эффективной деятельности, банально невозможно.

Что в такой ситуации поменяет новый устав и новый набсовет?

Во-первых, Кабмин должен поменять устав и четко записать, кто является акционером "Нафтогаза". Во-вторых, создать реально независимый набсовет. Это первые так называемые "quick wins", чтобы подать сигнал внешнему миру, что реформа запущена и ее уже не повернуть вспять.

В Плане действий ЕБРР независимый набсовет предложен. Для этого нужно внести изменения в законодательство. В частности, отменить задания на голосования и обеспечить, чтобы все члены наблюдательного совета были равными в правах и обязанностях. Иначе получится половинчатая реформа.

В варианте ЕБРР в набсовете четыре директора из семи — независимые. По одному будут назначаться от Президента, Кабмина и трудового коллектива, чтобы государство не совсем сразу отпустило все рычаги контроля. План реформы предполагает, что к 2017 году набсовет расширится (до 9–11 человек) и независимых директоров будет больше. Они должны быть выбраны из бизнес-среды — например, бывшие руководители крупных энергетических компаний с мировым именем.

Кроме того, нужно запустить создание инструментов контроля, которые обеспечивают работу набсовета: внутренний аудит, отдел корпоративного секретаря, комплаенс (отдел, отвечающий за соответствие регуляторным и законодательным требованиям, под которые попадает компания), департамент управления рисками, прописав для каждого из этих органов четкие положения.

Департамента управления рисками, например, в "Нафтогазе" сейчас нет, как и нет и политики управления рисками. Точнее, новый менеджмент компания такую политику добровольно преследует, но все опять упирается в то, что нет наблюдательного совета, который бы сделал ее обязательной, устанавливал ее наперед и следил за ее выполнением.

В новом "Нафтогазе" не будет ни контроля Минфина, ни налоговой инспекции. Реформа уберет ревизионную комиссию. Ее функции конфликтуют с целями реформы — с появлением внутреннего и внешнего аудита. Внутренний аудит отчитывается перед наблюдательным советом. В идеале — через аудиторский комитет. А сейчас он, хоть и был создан новой командой "Нафтогаза" добровольно, подчинен главе правления. Это не логично, когда глава правления сам себя проверяет. А внешний аудит должен уже проверять результаты после набсовета и отдавать свой отчет акционеру. Таким образом, государство имеет возможность контролировать набсовет.

Постановление 1002 сокращает наблюдательный совет до пяти членов (три независимых, один от Президента и один от Кабмина). Комментарий Андрея Бойцуна:

Это, конечно, хуже, чем изначально предложенный План ЕБРР. Чем больше независимых директоров (до разумных пределов), тем лучше. В таком случае стратегические решения всесторонне и глубже анализируются.

К тому же элементарно сложнее подкупить всех сразу.

Наконец, теперь возникают практические проблемы с формированием комитетов. В лучшей мировой практике комитеты состоят исключительно из независимых членов. Лучшее решение, которое возможно в условиях принятого постановления — это большинство независимых членов в комитете и независимый председатель комитета.

Какая должна быть зарплата у новых членов набсовета?

Идеальный кандидат для набсовета — бывший глава правления или топ-менеджер крупной энергетической компании (например, Statoil, British Gas и т.п.), с огромным опытом и репутацией.

С учетом зарплат на таких должностях, каждый из членов набсовета должен зарабатывать $100-150 тыс. в год. Общий бюджет набсовета — пару миллионов долларов в год, в том числе затраты на административную поддержку, внешних консультантов, транспортные издержки, командировочные и т.п.

Возможно, это кажется дорого, но если такой набсовет не пропустит кражу на $400 млн, то он уже свои $2 млн. оправдал.

Что поменяется во внутреннем управлении "Нафтогаза"?

Принципы ОЭСР говорят, что у менеджмента должна быть так называемая операционная автономия. То есть возможность самостоятельно принимать операционные решения и нести за них ответственность.

Например, менеджмент должен быть в состоянии назначить человека, требовать с него отчет и нести за него ответственность. Это значит, что менеджмент "Нафтогаза" должен получить инструменты контроля над своими дочерними предприятиями, теми же "Укргаздобычей" или "Укртранснафтой".

Поэтому в Плане ЕБРР в краткосрочной перспективе, на переходной период, предусмотрено усиление контроля "Нафтогаза" (в лице набсовета и в лице правления) над его "дочками", компаниями в его собственности. Сначала нужно навести порядок во всей структуре и сделать ее прозрачной. Логика прозрачности — это когда наблюдательный совет видит не только правление, а видит всю группу "сквозь" правление.

Например, среди прочего, у "Нафтогаза" всегда были сложности с консолидацией отчетности из-за того, что эти процессы во всей структуре выстроены по-разному. Но если бы структура была прозрачной, то тем же кредиторам было бы гораздо легче объяснить, как работает группа и что происходит с ее операциями.

Если "Нафтогаз" будет работать по коммерческим принципам, то что будет с его социальной функцией?

Принципы ОЭСР говорят, что сначала нужно централизовать собственность, сказать "вот этот орган и больше никто у нас реализовывает функцию государственной собственности". И избавить компанию от политического влияния, в т. ч. никаких назначений в обход этого органа и набсовета. Вот орган, отвечающий перед парламентом. Вот наблюдательный совет, в котором сидят профессионалы, контролирующие менеджмент.

Собственник должен поставить цель перед компанией. И эта цель не обязательно должна быть коммерческой — государство как раз может владеть компанией именно потому, что оно через него реализовывает социальную функцию.

При этом принципы ОЭСР говорят, что лучше разделить коммерческую и социальную функции. Здесь реализовывай политику собственности (дай компании работать как коммерческому предприятию, продавая товар по рыночной цене), а отдельно предоставляй субсидии (через другие каналы).

Но если не можешь разделить функции, то хотя бы раздели отчетность по ним. Все говорят, что "Нафтогаз" раньше был черной дырой; что монополия, которая теряет деньги, вообще не имеет никакого смысла. Но мало кто видел, как именно государство неявно реализовывает через "Нафтогаз" социальную функцию — в отчетности это раньше никогда не показывалось. В этом году "Нафтогаз" впервые разделил отчетность по регулируемому и коммерческому сегментам — и мы видим, что он теряет деньги только в первом, а во втором зарабатывает.

Какова роль НКРЭКУ в этой реформе? Сможет ли она быть регулятором на рынке?

Сейчас в Верховной Раде рассматривается законопроект о НКРЭКУ, но надо быть честным — сам по себе этот закон не решит всех вопросов. Во-первых, проект пока не идеален, а во-вторых, статус НКРЭКУ не предусмотрен в Конституции.

Но независимый регулятор нужен всему рынку, а не только "Нафтогазу", чтобы защищать, балансировать права потребителей и поставщиков на рынке.

И в результате реформирования у нас должен получится треугольник: Минэнерго пишет правила игры, регулятор обеспечивает соблюдение правил, а "Нафтогаз" и другие компании — равноправные игроки.