Все мы каждый раз в терпеливом ожидании наблюдаем, как новоназначенный руководитель ГФС знакомится с системой, изучает ее, осваивается, прислушиваясь и присматриваясь к кадрам. Но, исходя из опыта, целесообразно наряду с назначением подготовить программу и определить задачи. Страна не должна зависеть от личности, и такие шаги помогут уменьшить риски для службы и всей страны.
Судя по реакции на увольнение предыдущего главы ГФС, он считал, что справился с работой. Возможно это так, но общество и сам кандидат должны четко понимать ожидания и критерии оценки его результатов. Удивляет, что даже пришедший из частной практики руководитель не изменил базовые признаки культуры внутри ГФС — не было ни чашки кофе менеджера с подчиненными по утрам, ни "staff-митингов" по понедельникам, ни банальных профессиональных тренингов.
Поэтому я от нового главы ГФС ожидаю именно управленческих решений. Во время отбора кандидатов из выступлений предыдущего главы сложилось впечатление, что он уделял больше внимания системе налогообложения и законодательства, чем конкретным административным проблемам службы. Но реформирование налоговой системы — довольно сложный процесс, и в украинских реалиях на изменение законодательства ГФС в достаточной мере не влияет. Желательно, чтобы новый глава вышел из "зоны комфорта" и обсуждал не проблемы оптимальности налоговой нагрузки, а управленческие решения, которые он собирается принимать.
Ведь несмотря на значительные проблемы налогового законодательства, в его рамках для главы ГФС остаются существенные рычаги управления, которые позволят улучшить бизнес-климат в Украине, да и рабочий климат в самой ГФС.
В частности, глава ГФС может:
• гарантировать обеспечение единообразия при реализации налогового законодательства;
• реформировать структуру и кадровую политику ГФС;
• объединить передовых экспертов, создать условия, в которых сотрудники будут гордиться своей работой.
Многие претенденты говорят, что "из карательного органа ГФС должна превратиться в поставщика услуг в сфере налогообложения". И действительно: ГФС дает консультации, работает колл-центр, предоставляются услуги. Является ли это реализацией указанного тезиса? Думаю, нет. Дело в том, что структура ГФС асимметрична. Некоторые ее подразделения отвечают в какой-то мере критерию "поставщика услуг", но более значительная часть остается "органом из девяностых", который пользуется старыми формулировками, которые создавались при Азарове. Чтобы ГФС начала соответствовать сути "поставщика услуг", следует реформировать ее направление работы, структуру и кадровую политику. Касательно направлений деятельности следует предпринять следующие шаги:
1) Все случаи применения норм должны быть понятными налогоплательщикам и работникам службы. Для этого необходимо отказаться от практики общения с налогоплательщиком путем уловок. Поведение органов ГФС должно быть предсказуемым, а претензии к налогоплательщикам должны базироваться на законах для поиска истины, а не для отстаивания позиции исключительно обвинителя. Случаи, когда органы ГФС голословно используют формулировки, которые вправе установить только суд, должны быть прекращены.
2) Проактивная позиция по улучшению законодательства. Неоднократно предыдущий глава ГФС заявлял, что ему известно о существовании различных схем, однако их сложно перекрыть. Если какая-то ситуация приводит к злоупотреблениям и ГФС об этом известно, но не хватает законодательных инструментов, почему не инициировать их принятие?
3) Расширить роль налоговых консультаций и увеличить их количество. Консультации должны комментировать каждую статью Налогового кодекса и объяснять позицию ГФС в правоотношениях, должны быть доступны в сборниках. Применение и трактовка норм кодекса должно быть одинаковым для всех органов ГФС и обоснованным.
4) Внедрить институт финансовой медиации и процедуру апелляции на уровне экспертного совета по вопросам налогообложения при Минфине. Ведь сегодня в Украине практически не работает административное оспаривание налоговых решений. Эта процедура используется лишь для того, чтобы оттянуть время до суда, — рассмотрения по сути на административном уровне не происходит.
5) Обвинение налогоплательщика должно основываться на мотивированной трактовке законодательства. Апелляция на решение суда не в пользу ГФС должна основываться на реальных шансах ГФС выиграть дело. Некоторые кандидаты на пост главы службы озвучивали желаемый процент выигранных дел ГФС в судах в 50%. На самом деле, в развитых странах этот процент не меньше 80% (Великобритания), а в некоторых — доходит до 95% (Япония). Причина связана не столько с лояльностью судов, сколько с качеством подготовки дел фискальными органами. На сегодняшний день количество судебных тяжб по сравнению с необходимым превышено в разы. Это отнимает ресурсы у налогоплательщиков и работников ГФС и снижает качество работы службы по важным направлениям. Причем от самих работников мало что зависит, ведь алгоритм работы ГФС приводит к большому скоплению судебных споров с налогоплательщиками. Поэтому проигрыш должен нести за собой компенсацию расходов налогоплательщику, связанных с представительством интересов в суде, причем за счет фонда ГФС, который в случае неиспользования будет потрачен на расходы на отпуска и премии.
6) Изменить подход к работе "налогоплательщики — подчиненные ГФС". Взаимоотношения должны базироваться на равенстве плательщика и ГФС. Налогоплательщику следует предоставить возможности для того, чтобы общение с органами ГФС не влияло на планы его предпринимательской деятельности.
На самом деле корень проблемы ГФС кроется в направленности ее работы. Ведь основными критерием оценки работников и основных подразделений ГФС являются несбалансированные и карательные по своей сути направления — наполняемость бюджета, количество возбужденных уголовных дел, дел доведенных до суда, сумм доначисленных и взысканных налоговых обязательств и т.д. Какая же при этом возможна клиентоориентированность системы? Это то же самое, что поставить преподавателю единственным критерием оценки его деятельности то, сколько студентов он выгнал из университета, или охраннику в супермаркете то, скольких покупателей он обыскал или не пропустил за покупками. Поэтому следует изменить требования как к подразделениям ГФС, так и к каждому работнику. Такие критерии должны быть частью реформы самой структуры ГФС и кадровой политики.
В структуре ГФС необходимо устранить дублирование функций внутри службы, которое негативно влияет на работу всей системы ГФС. Также следует интегрировать различные отделы ГФС в единый механизм. Таможня не интегрирована с налоговой, внутри налоговой существует несколько независимых органов.
Документооборот внутри ГФС должен быть оптимизирован и переосмыслен. Необходимо сократить "информативные" и необоснованные бюрократические обязанности для работников внутри ГФС.
Должна состояться смена критериев оценки эффективности подразделений ГФС всех уровней. Причем критерии должны включать не только наполнение бюджета, но и развитие предпринимательства и инвестиций во вверенных отраслях и местностях, уровень удовлетворения клиентов, вклад в нормотворческую деятельность и содействие правовой определенности. Следует оценивать не только то, сколько налогов собрано, но и как и у кого они собраны и какое материальное положение налогоплательщиков после их уплаты.
Для ликвидации коррупции следует перейти к алгоритмическому определению действий работников ГФС. В государственном управлении существует два вектора формирования политики: с одной стороны здравый смысл, с другой — четкий алгоритм действий. Здравый смысл эффективен в случае, если можно положиться на каждого работника и быть уверенным, что он будет принимать взвешенные решения. При алгоритмическом подходе субъективизм сокращается до минимума, на каждое действие предполагается четко определенный коридор действий с временными рамками. В случае с ГФС, как и с большинством органов власти, следует применять алгоритмический подход, который можно со временем ослаблять, рассчитывая, что правила сформируют сознание работников ГФС и налогоплательщиков. Создавая возможность для субъективизма ГФС, законодательство порождает коррупцию.
В кадровой политике ГФС должна стать привлекательным работодателем. Права работников должны строго придерживаться. Сверхурочная работа — минимизирована, непрофильные обязанности — составлять незначительную часть рабочего времени. Численность работников должна соответствовать реальной нагрузке. Вакансии следует заполнять через независимый кадровый отбор и тестирование, способствуя приглашению к принятию участия в конкурсах на должности всех примечательных специалистов в государстве.
Следует стимулировать повышение квалификации и систематическое обучение работников, которые обязаны быть передовыми экспертами и авторитетами в области налогообложения. Необходимо поддерживать практику качественных "авторских" комментариев работников ГФС из различных ситуаций, возникающих на практике, которые будут признаваться налоговой как официальная позиция.
Необходимо планирование работы. Предоставление задач в сроки, не предусматривающие эффективного их выполнения, должно быть обоснованным и применяться в качестве исключения, ведь от качества работы работников ГФС зависит функционирование предпринимательской деятельности в государстве. Интересно, что на Западе работа в фискальных органах считается рутинной, привлекательной для тех, кто не хочет работать сверхурочно. Если у нас работники систематически перерабатывают, значит руководство не может организовать работу ведомства. Поэтому многие процессы следует оптимизировать, некоторые — отменить.
Работники должны быть защищены от немотивированных увольнений и взысканий. Основания для повышения также должны базироваться на объективных комплексных критериях, включающих показатели по работе и независимое объективное тестирование. Такие работники будут менее зависеть от властной вертикали, а в большей степени придерживаться объективного алгоритма действий разработанного для их должности.
***
Возможно, многие из указанных шагов выглядят утопическими. Однако одно можно сказать с уверенностью — они в значительной мере находятся в сфере компетенции главы ГФС и Кабмина. Поэтому независимо от того, как администрируется НДС, какая ставка единого налога или ЕСВ, каким образом подсчитывается налог на прибыль, соответствующие управленческие шаги можно предпринять уже сейчас, без необходимости ожидать смены вектора развития всего государства.
В Украине идет война не только на востоке. Она происходит и в каждодневном быту работы многих органов власти, в том числе и в ГФС. Война идет между фискальной службой и налогоплательщиками, а также внутри ГФС между работниками и руководством, между различными подразделениями. Задача руководителя — в том, чтобы принести кардинально новые критерии к организации работы ГФС.
Если рассматривать грузинские реформы и предлагаемые критерии реформирования подчиненных ведомств, их можно свести к двум простым шагам — переоценка кадров на основании тестирования и смена внутренней структуры и документооборота органа. Если это делать взвешенно, ошибиться почти невозможно. Почему это не может быть под силу украинскому специалисту?