Потери от неэффективности в госзакупках соизмеримы с потерями от коррупции — Максим Нефьодов

Реформа госзакупок набирает обороты. Все больше органов власти переводят свои тендеры на платформу ProZorro, а объем экономии составил уже более трети миллиарда гривень. Однако многие еще сопротивляются — кто-то из-за непонимания новой системы, а кто-то — как раз из-за понимания того, что теперь бюджетные деньги будет сложнее присваивать. Кроме коррупции, в госзакупках есть еще одна серьезная проблема — процесс планирования и обоснования необходимости того или иного тендера государства. Каким видят решение этих проблем с позиции регулятора и с позиции госзаказчика, Delo.UA выясняло у замминистра экономического развития и торговли Максима Нефьодова и зампреда Национального банка Украины Владислава Рашкована.

Владислав, как обстоят дела с закупками НБУ?

Рашкован: Все начинается с бюджетирования. Бюджет — это не разрешение тратить, это инструмент планирования, который позволяет оценить как свои денежные потоки, так и финансы, и понять, сколько можно потратить. У нас была дискуссия со Счетной палатой, они говорят: "Вы потратили меньше — это плохо: или вы плохо тратите, или вы плохо планируете".

Нефьодов: Бюджет в госсфере нужно не тратить, а осваивать.

Р: И не отклоняться. Многие пытаются попасть строкой в бюджет и таким образом уже точно получить какую-то сумму, которую они смогут потратить как угодно.

НБУ в прошлом был очень децентрализованной системой. 86% закупок проходило не через центральный комитет, а через 35 тендерных комитетов НБУ. Сейчас создан единый комитет, в него входят руководители основных подразделений, юристы, финансисты, закупщики.

Н: Влад говорит с позиции человека, который реализует эту политику, я смотрю на это со стороны регулятора, который должен ее устанавливать. Потери — это следствие коррупции и неэффективности. И неэффективности — даже больше, чем коррупции.

Что нужно для того, чтобы исправить ситуацию?

Н: Более качественное планирование, в том числе связанное с открытыми бюджетами. Второе — это открытые спецификации. Что закупается — каждый себе под столом решает. Может быть, хорошо решает, а может быть, и плохо — какой именно стол, стул, чашка нужна. Следующий момент — это центральные закупочные комиссии. Да, много крадут, но гораздо большие потери оттого, что нет эффекта масштаба, нет возможности выстраивать взаимоотношения с прямым импортером или производителем товара. Из-за маленьких объемов многие вынуждены работать с кучей дистрибьюторов, которые могут поставить товар в условное село Черновицкой области.

Р: НБУ исторически стоял особняком даже в законе о закупках. Для него есть много исключений, которые были изначально когда-то прописаны. И когда мы начали работать над совершенствованием процесса, мы поставили себе главную задачу — прозрачность.

Н: Закупки — это не панацея. Это не метод борьбы с коррупцией сам по себе, это не метод борьбы с плохим бюджетированием. У нас часто любят это все связывать. Кто-то получает скрытую дотацию, у кого-то покупают дороже, чем могли бы купить у конкурента. На сколько дороже, кто бенефициар этого процесса — совершенно непонятно. Это скрытый непрозрачный процесс, с которым мы постоянно пытаемся бороться. Поэтому я бы не стал говорить, что мы закупками сейчас всю страну вылечим. Много всего в бюджетах проходит помимо закупок — компенсации, оплата труда, субвенции. Процесс бюджетирования построен достаточно древним способом.

Есть вопросы к условиям тендера. Там иногда и слона можно спрятать.

Р: Условия тендеров всегда разные. Через них обходили инструментарий допороговых значений — 200 тыс. Одни закупают "цветы белые", а другие закупают "белые цветы", и в системе это разные коды, потому что в одном случае это будут фитонасаждения, а в другом — цветы для похорон (условно).

Н: Задача в конечном итоге очень простая — показать каждому гражданину, что все, о чем мы говорим, это не "государственные" деньги.

Как сейчас работает ProZorro?

Н: В ProZorro сейчас два пилота. Это допороговые закупки для всех, те, которые добровольно переведены (с октября это до 200 тыс. товара, до 1,5 млн — услуги), и надпороговые закупки для Минобороны. У Минобороны есть исключение в существующем законе на время ведения военных действий, когда они могут закупать любые товары по переговорной процедуре. Это сделано для ускорения процесса, потому что проводить тендер, когда на границе стоят танки, нецелесообразно. И совместным приказом Минобороны и Минэкономики эти закупки, которые они могли бы проводить как хотят, добровольно отправили в электронную систему.

Что собираетесь делать с проблемой, когда в тендере участвуют два лица, каким-то образом связанных между собой?

Р: Гораздо важнее анализировать, как эта компания работала. Что мы о ней знаем? Если мы уже работали с компанией и к ней нет никаких претензий — снимаем вопрос потенциальных злоупотреблений. Если компания оказывает какой-то сервис — например, дорогу строит — проверьте, какую дорогу она уже построила. Если дорога плохая — можно рассказать, что ездят по ней большие и тяжелые машины, и это правда, но кто-то еще плохо ее сделал. Как это проконтролировать? Раз в квартал проставляйте оценки всем нашим поставщикам — зелененькие, желтенькие и красненькие смайлики или светофоры. Мы такое реализовывали на моем предыдущем месте работы (В УниКредит Банке — Ред.).

Давайте посмотрим на то, что уже работает. У вас есть цифра, какую долю занимают допороговые тендерные закупки в общей системе?

Н: Да. Это почти 50%. По прошлому году, грубо говоря, 250 млрд грн — это все, что подпадает под определение госзакупок. И из них 129 млрд — это надпороговые закупки. Это то, что люди понимают в госзакупках в узком смысле этого слова — то, что должно проходить через тендеры. Остальное — это допороговые закупки, никто не знает, как они проходят.

Насколько охотно подключаются к ProZorro?

Н: Все зависит от заказчика. Мы не видим причин, которые бы мотивировали добросовестного заказчика не подключаться к ProZorro. Система сейчас не обязательна, мы не заставляем переводить в нее абсолютно все. Мы хотим, чтобы люди в первую очередь поняли, как это работает, и были готовы к полноценному запуску.

У нас 24 тысячи заказчиков, до каждого дойти — вопрос не быстрый. Наша задача — охватить основных, которые превосходят остальных в разы. Это все министерства, НБУ, "Энергоатом", "Укроборонпром", "Нафтогаз", "Газукрвыдобування", "Укрзализнычпостач". Они для нас важны не только потому, что там самые большие суммы. Какой-нибудь отдел образования в области надо учить, и у них с этим могут быть проблемы. В "Энергоатоме" проблем быть не должно. Там есть люди, которые могут нас самих много чему поучить в госзакупках. Процесс идет, он мог бы идти быстрее, если бы было больше ресурсов, но, честно говоря, темпами мы довольны.

У вас есть цифра, сколько сэкономили за счет работы ProZorro за 2015 год?

Н: Последние цифры, которые я знаю, это 386 млн грн. Это порядка 17% от тех закупок, где уже проведен тендер или этап квалификации.

Что, если условия тендера оказываются дискриминационными?

Н: Сначала выкладывается тендерная документация. Еще до того, как начался сбор заявок, условия можно оспорить. Кто-то из потенциальных поставщиков может пожаловаться, что в них заложена коррупция или неэффективность, или кого-то отсеяли за счет формулировки. Тогда заказчик может внести изменения в эту документацию. Где-то добровольно, где-то, если выявлена коррупционная составляющая, это будет регулироваться через механизм электронного обжалования, через Антимонопольный комитет.

Р: Но иногда запросы, которые приходят от потенциальных участников тендера, помогают самому заказчику увидеть ошибку, если она была допущена не специально.

Н: Мы пытаемся понять, какие ошибки наиболее распространены, какие механизмы мошенничества самые популярные. Есть распространенная схема блокировки торгов через обжалование, когда за 15 минут до окончания торгов отправляется пакетик из самого дальнего села высоко в горах. Главное, чтобы штемпель стоял с нужной датой. Вы как заказчик провели торги, определили победителя, подписали договор, начинаете исполнять — и тут вам наша доблестная "Укрпочта" с задержкой приносит "нежданчик", что, оказывается, ваш тендер оспорен. Эта ситуация абсолютно недопустима. Ей злоупотребляют, с одной стороны. С другой стороны, она не позволяет добросовестным поставщикам защитить свои права.

Если вы определили проблему, вы не можете отправить письмо, а потом сидеть и две недели ждать, дойдет ли, примут ли к сведению. Поэтому мы строим новую систему, но для того, чтобы она работала, нужен закон об электронных закупках. У нас уже есть готовый текст. В нем будет процедура электронного обжалования — вы нажимаете в системе кнопку "отправить жалобу", прикрепляете сканы документов, которые подтверждают вашу правоту, пишете, что вы хотите, отправляете это в систему — и автоматически торги останавливаются. Антимонопольный комитет точно так же должен вам дать ответ, удовлетворена жалоба или нет.

Вопрос контроля на уровне этапа планирования. Какой-то фонд соцстраха по безработице, который не знаю зачем у нас функционирует, принимает решение закупить 300 мониторов. Кто должен контролировать процесс, необходима ли ему эта закупка? Какой это будет орган и какого уровня?

Р: У нас этот вопрос, то есть инициация закупок, стоит пятым пунктом нашей внутренней трансформации НБУ на этапе после планирования. Мы изначально уходим от тезиса, что бюджет — это разрешение тратить. Потому что очень часто, например, мониторы могут покупаться 26 декабря: "бюджет в этом году заканчивается, и деньги там все еще есть, а мы до сих пор не купили мониторы". Перед Новым годом срочно идет осваивание бюджета, поэтому проверка необходимости очень важна. Например, зачем тебе 1000 новых компьютеров, если ты сокращаешь 5000 человек? Может, ты перераспределишь старые компьютеры? Далее включается еще один этап трансформации: закупки должны быть связаны с какими-то задачами, которые прописаны в реформе финансового сектора или, допустим, в трансформации регулятора. Если ты развиваешь эти направления и рассчитываешь, что будет гораздо больше транзакций, то ты должен это доказать. Тогда в управлении закупок должны быть люди, способные профессионально дискутировать на эту тему и задавать правильные вопросы.

Сейчас не найдется и тысячи специалистов по госзакупкам…

Н: Реформа закупок состоит из трех основных задач: повышение прозрачности, повышение конкуренции и обучение. Успех на одном направлении без успеха на других не может сам по себе обеспечить результат. Да, гипотетически мы можем победить всю коррупцию при определении заказчика. Может быть, честная электронная система, которая начнет биться током, если не дай Бог ты что-то не то вводишь.

Там должен сидеть профессионал. А его нужно найти, обучить, правильно мотивировать. И учитывая, что мы не сможем найти 10 тыс. новых специалистов, стоят другие задачи — централизация закупок. Это же не от хорошей жизни, не от того, что мы не доверяем какому-то областному подразделению.

Если все оценить со стороны бизнес-среды. Какая-нибудь Хмельницкая фабрика легкой промышленности, которая готова отшивать форму военным. Какие преимущества они могут получить от перевода закупок в электронную форму?

Н: Фабрика — из Хмельницкого, а Министерство обороны проводит закупку в Киеве. Вам как минимум надо приехать и узнать все, "ноги в руки — печати-документы-курьеры-ксерокопии". Со всем этим вы едете в Киев, снимаете гостиницу, тратитесь на такси и так далее. Вы как фабрика будете готовы участвовать в 50 тендерах по всей Украине? Наверное, нет. А это только самый базовый вопрос. Такая система не стимулирует конкуренцию. Она создает барьеры для участия бизнеса.

Р: Вторая часть — готовы ли вы для 50 таких тендеров готовить полный пакет своих документов, даже если в этих 50 тендерах каждая сумма составляет 10 тыс. гривень? Есть те, кто привык к такого рода документированию, у них есть люди, которые заточены на работу с госкомпаниями. А есть компании, которые не будут работать с государством. Эти компании работают хорошо, они работают честно, но они считают, что там есть коррупция. Наша задача — вернуть доверие большой группы украинских и международных компаний в области госзакупок. Надо доказать, что государство является честным партнером.

Н: Закон 2087а будет распространен на все тендеры, а значит справки приносит не каждый, кто захочет участвовать, только выигравший. А так есть три дня на то, чтобы их донести. И если кто-то обманул, то право хода переходит к следующему по цене претенденту.

А что, если кто-то не выполнил условия?

Н: Заказчик имеет право даже по существующему законодательству выставлять гарантии исполнения договора, начиная от гарантийных депозитов (применяется в сложных тендерных поставках, когда крупный подрядчик начинает стройку и 10% от средств замораживает на случай своего форс-мажора и чего-то подобного) до самых банальных гарантий исполнения. Кто-то из заказчиков этим пользуется, кто-то нет.

Как мотивировать бизнес участвовать в тендерах?

Н: Электронная система повышает желание поставщика участвовать. Все технические барьеры мы убираем. Мы делаем автоматический обмен данными с реестрами, когда даже победителю не надо будет приносить справку. Вы вбиваете свой код ЕДРПОУ, и система автоматически по базам Минюста, МВД, ГФС, Минфина проверяет все, что ей надо знать о вас. Но по большому счету, еще важнее даже просто доверие бизнеса к госзакупкам.

Если мы не сломаем недоверие, не дадим людям уверенность в том, что они действительно могут победить, предложив лучшие условия, то они не будут участвовать, даже если мы вывернемся наизнанку.

Вы ставите какие-то временные маяки для реформы?

Н: С первого января электронные закупки должны быть для всех обязательными, отказаться будет нельзя. Но понятно, что сразу все хорошо не получится. Есть те, кто не хочет — коррупционеры. С такими можно только бороться, в том числе с помощью правоохранительных органов. А есть те, кто не знает, не умеет, не верит, и этим людям мы должны помогать. ProZorro — это ядро. Пока маленькое, но мы надеемся, оно начнет разрастаться. Потому что мы имеем очень амбициозные планы на e-договора, e-оплату, e-инвойсинг. Когда у вас есть открытый бюджет со стороны Минфина и открытая база тендеров со стороны ProZorro, это же абсолютно другие инструменты для бюджетирования.

Есть много реформ, которые дошли до определенного политического этапа и там стопорятся. Как с этим бороться?

Н: Просто у людей разные цели, бюджеты, возможности, идеи, уровень доверия. Мы собираемся, пытаемся это все согласовать. Бывают очень напряженные дискуссии. Я бы не стал говорить, что у нас есть какая-то проблема в парламенте. В конце концов, у нас много важных законопроектов. Понятно, что реформа Конституции более приоритетна, чем реформа госзакупок или финансового сектора. Законодательные изменения — только одна из проблем, далеко не самая страшная.