В Польше бюджеты местных общин составляют треть бюджета страны — глава Союза польских городов

Перед началом интервью я спросил Анджея Поравского, в каком городе в Польше он хотел бы жить. Он перечислил три города — Познань, Краков и Гданьск, к которым имеет сантименты. Но после этого обронил фразу: "Вообще-то я больше всего на одном месте прожил в тюрьме во времена генерала Ярузельского (когда арестовывали активистов движения "Солидарность" — Ред.)". Если посмотреть на польский политикум, там до сих пор много борцов с советским влиянием на Польшу. К тому же в этой стране профессор, преподающий в университете, может стать министром, а крупному бизнесмену никогда в голову не придет стать главой, например, энергетического ведомства… Это та специфика страны, которая у нас только появляется и формируется в связи с революцией и войной с Россией.

Господин директор, какую финансовую самостоятельность имеют польские гмины (местные общины)?

В Польше в этом плане не совсем типичная ситуация. Реформы в нашей стране проходили в два этапа. В 1989-1990 гг. были организованы гмины. Переходное правительство вообще не интересовал этот вопрос, и нам тогда не мешали. После коммунизма в Польше осталось много государственного имущества. Конечно, были процессы приватизации (при этом в Польше не появился класс олигархов) и реприватизации. Но очень большую часть этого госимущества передали гминам.

Потом был перерыв, и в 1997-1998 гг. начали создавать районы (повяты) и области (воеводства). И в тот момент уже госимущества для них не осталось. Потому районы и области получили только то имущество, которое им нужно было для выполнения возложенных на них обязанностей. Например, средние школы перешли районам, поэтому здания этих школ стали собственностью районов.

Гмины же получили в свое распоряжение помещения (в основном они находились в жилых домах), которые сдавали потом в аренду магазинам, банкам и т.д. Получив свободу действий, местная власть могла привлекать бизнесменов, предлагая им низкие ставки за аренду недвижимости. Показательным можно назвать такой подход: местная власть создает совместное предприятие с бизнесменом (тут существуют определенные требования — например, борьба с безработицей), внося в качестве своей доли недвижимость. После того, как бизнесмен становился на ноги, он мог выкупить долю местной общины.

Сколько это в деньгах?

Как я уже говорил, характерной чертой польских гмин является большое количество принадлежащего им имущества, которое приносит 7% всех доходов общины. Основная часть этих поступлений — от аренды имущества, небольшая — от продажи.

В прошлом году центральный бюджет в Польше составлял 300 млрд злотых ($88,8 млрд по курсу Нацбанка Польши). А бюджеты всех органов местного самоуправления — 180 млрд злотых ($53,3 млрд). Но в последней цифре 140 млрд злотых имеют гмины, 24 млрд — районы и 16 млрд — области.

Хочу отметить, что в Польше ситуация иная, чем в других странах, так как у нас самые сильные — самые маленькие и наиболее приближенные к людям институции — гмины. Польский пример будет трудно повторить в Украине. В Польше это было возможно благодаря тому, что сначала провели изменения на уровне гмин, а районы и области формировали отдельно и позже, спустя 8 лет. Если бы децентрализация проводилась одновременно на всех уровнях, то много компетенции получили бы области, чуть меньше — районы, а гмины — вообще самую малость.

Из тех разговоров, которые проводим в Минрегионразвития Украины, следует, что есть намерение очень сильно обеспечить громады. Речь идет о том, чтобы громады получали весь налог на недвижимость, 5% акциза и часть налога на доходы физлиц.

Вы сказали, что аренда недвижимости составляет 7% доходов гмин. Из чего состоит весь бюджет гмины?

20% бюджета гмины — это собственные доходы. Из них половина (10% от целого бюджета) — доходы от недвижимости. Это около 14 млрд злотых ($4,1 млрд) в год. И эти деньги теоретически должны быть направлены на инфраструктуру. Ведь налог на недвижимость должен служить поддержке инфраструктуры , которая ее обслуживает.

30% бюджета гмины — поступления от налога на доходы физлиц. Данный налог распределяется так: 38% остается в гминах, 10% — в районах, 1,5% — в областном бюджете. Но есть еще налоги на доходы юрлиц: 5% налога остается в гминах, 1-2% — в районах, более 10% — на областном уровне. Было решено, чтобы области имели больше от налога на юрлица, чем от физлиц, так как воеводства должны больше заниматься экономическим развитием региона.

35% — дотации (без указания целевого назначения). Они рассчитываются на задания, но гмина может ими распоряжаться на свое усмотрение. Например, в дотации предусмотрены деньги на школы, но эти средства не предназначены именно для школ, они только рассчитаны на школы. Дотационные деньги поступают в один бюджет, а местная власть уже сама ими распоряжается.

15% — субвенции (на конкретное задание, за которое нужно отчитаться).

Самостоятельность гмины выходит очень большой — 85% средств в бюджете можно использовать без согласования с центральной властью, а 20% местная власть зарабатывает сама. Важно, что доли в налогах и дотация насчитывается автоматически, по определенной формуле. И какой-нибудь министр не может не перечислить денег. Если центральная власть вовремя не перечислила денег, то платит проценты. Тут действует следующий принцип: если кто-то задолжал государству, то должен выплатить штраф в виде процентов, но это действует и обратно — если государство не выплатило вовремя, то также должно заплатить проценты.

Как решается вопрос бюджета столицы, где находятся офисы почти всех крупных компаний?

Был момент, когда хотели, чтобы фирмы платили налоги там, где находятся их центральные офисы (обычно это Варшава или крупные города). Но потом было решено отказаться от этой идеи.

В Польше пришли к следующей формуле: налог высчитывается для всего предприятия, но если это предприятие имеет 100 сотрудников в Варшаве, 100 в Кракове и 100 в Познани, то этот налог делится на три равные части, пропорционально количеству сотрудников, и направляется в те гмины, где эти люди работают. Таким образом решается вопрос с центральными офисами компаний, а местная власть заинтересована в привлечении не только отдельной фирмы, но и филиала.

Такую систему все приняли, так как она понятна и в меру справедливая. И мы об этом рассказали вице-премьеру Гройсману.

Как центральная власть может вмешиваться в работу местной?

Президент имеет только свою канцелярию в Варшаве и никак не может влиять на местную власть. Правительство осуществляет контроль в регионах через воевод. Администрация воеводы занимается только проверкой легальности деятельности местной власти. Когда местный совет принимает решение или мэр выдает распоряжение, то текст документа идет воеводе, который имеет 30 дней на возражение. Если документ вернули с замечаниями, то местная власть может не исполнять свое решение или обратиться в админсуд. Очень часто местное самоуправление выигрывает такие суды. Поэтому воеводы неохотно вступают в конфликты с местной властью, особенно в политических вопросах.

Финансовый надзор за деятельностью местного самоуправления проводят региональные счетные палаты.

Отдельно на местную власть из Варшавы могут влиять с помощью распоряжений правительства, которые выдает премьер или министр в рамках, предусмотренных законом. Например, согласно закону о школах, министр образования может определить, как должен быть оборудован класс (школы находятся в ведении местной власти — Ред.). Есть такие богатые гмины, которые доплачивают школам в два раза больше, чем предусмотрено стандартом (дотация от государства). В Польше нормальным считается, когда гмины доплачивают 35% к стандарту на школы. Но есть такие гмины, которым удается сэкономить — выделить денег меньше стандарта, и школы там действуют согласно нормам.

Нужно понимать, что законы должны определять основы реализации собственных заданий местной власти. А каким способом реализовывать — это должна решать сама гмина.

В Украине сейчас действует система "город-район-область", которая близка к ФРГ. Но сегодня (11 ноября) нам сказали, что хотят взять за пример французскую модель. Лично я понимаю это решение. Украина сейчас слаба и подобна Франции времен Наполеона. Он в свое время ввел институт префектов, чтобы контролировать ситуацию во всем государстве. Я считаю, что Украине на время кризиса это нужно.

Что мне нравится в проекте изменений Конституции Украины относительно децентрализации. Как и в польском Основном законе, написано, что громада является первичной единицей, а район — это не отдельное сообщество, а представление районных интересов местных громад. А область — представление региональных интересов громад. Я считаю, что этот пункт предохраняет от референдумов на уровне районов или областей. Ведь они представляют интересы громад, которые сами должны провести отдельные референдумы.

В польской Конституции указано только, что гмина — первичная единица, а районы и воеводства регулируются законами.

Когда должна быть запущена реформа по децентрализации в Украине?

Я считаю, что 2015 год должен быть переходным. На сегодняшний день нет соответствующих изменений Конституции. Госбюджет на следующий год рассчитывается в рамках действующей Конституции. В Кабмине Украины осознают, что это будет переходной бюджет. Осенью 2015 года проведут местные выборы, потом будут иметь несколько месяцев на "вступление в должности", а в 2016 году начать работу в новых условиях.

СПРАВКА

Согласно проекту децентрализации в Украине, местные власти будут получать:

- 60% налогов на доходы физлиц,

- налог на недвижимость,

- 10% налога на прибыль предприятий.