Сахарной сказки не будет — что изменили президентские поправки в законе о поддержке кино

23 марта 2017 года Верховная Рада Украины повторно приняла закон №3081-д "Про государственную поддержку кинематографии в Украине", который существенно модернизирует механизм функционирования отрасли кино, приближая ее к современным европейским и мировым аналогам. Сделано это было с учетом предложений Президента Украины, которые он — пусть и не в самой корректной форме и без должной конкретики — высказал еще 17 ноября 2016 года, когда наложил на закон свое вето, аргументировав это тем, что положения документа не соответствуют действующим нормам украинского законодательства.

Эпопея с перестройкой украинской отрасли кино началась еще три года назад, в 2014 году. Активизировалась же реформаторская деятельность в 2015-ом:

• зимой было предложено ввести специальный налог, идущий на поддержку кино, от которого после ожесточенных дебатов отказались;
• летом новосозданная инициатива #КіноКраїна, объединив крупные медиа-группы и производителей кино, предложила кардинально иное — отраслевое — видение реформы, основанное на разнообразии форм поддержки кино, как индустрии, двигающей вперед экономику;
• осенью это видение на миг растворилось в небытии, когда народный депутат Николай Княжицкий, глава Комитета Верховной Рады по вопросам культуры и духовности, зарегистрировал собственный законопроект на ту же тему, учитывающий и практику специальных отчислений в пользу кино.

Компромиссный вариант реформы, включающий как нормы, взлелеянные #КіноКраїной, так и идеи, выявленные в депутатской инициативе, был проголосован в январе 2016-го в первом чтении. Спустя восемь месяцев и 115 полностью или частично учтенных поправок 22 сентября 2016 года закон "Про государственную поддержку кинематографии в Украине" был принят в целом. А дальше — направлен на подпись Президенту, который, нарушив предусмотренные конституционно сроки рассмотрения документа, наложил на него вето.

Участники законотворчества, заинтересованные в результативной реформе кино, впрочем, решили не выяснять, что больше не соответствует правовым нормам — наложенное с нарушениями вето или нормы предложенного на рассмотрение Президента акта за номером 3081-д. Вместо того, чтобы подавать в суд, они решили найти компромисс. Насколько этот поиск был успешным — покажет уже ближайшее время. И подпись Президента под проголосованным законом "Про государственную поддержку кинематографии в Украине", без которой закона все еще нет.

Госфонда поддержки кино запускать не будут

Предложенные — и принятые по наущению Президента — изменения в первую очередь коснулись механизмов финансирования кинематографа, которые в первоначальном варианте выглядели сахарной сказкой.

Разработчики предусматривали запуск Государственного фонда поддержки кинематографии Украины — специального внебюджетного счета, открытого Государственным агентством Украины по вопросам кино в государственном банке. На него должны были поступать бюджетные средства, выделенные на производство и прокат фильмов, собственные доходы Госкино от разных форм проката фильмов, а также законодательно предусмотренные отчисления от лотерей и плата субъектов кинематографии за рассмотрение заявлений на получение субсидий. (Плата за участие в конкурсном отборе кинопроектов Госкино сейчас отсутствует; ее внедрение тоже является новацией закона №3081-д).

Именно из этих денег, аккумулированных на специальном счету и не подчиняющихся жесткой руке Государственного казначейства, и планировалось ритмично финансировать кино: для кинопроизводства крайне важно вовремя выделять средства, поскольку съемки зависят от времени года, и с этим "вовремя" в Украине, увы, до последнего времени были проблемы.

Также в законе изначально было особо указано, что кино необходимо в обязательном порядке финансировать на уровне не ниже 0,2% затрат общего фонда государственного бюджета за предыдущий год.

К слову, в Основах законодательства о культуре уже была норма, предписывающая выделять на поддержку культуры определенный процент бюджетных средств; правда, она "благополучно" не выполнялась никогда. Поэтому авторы кинореформы также планировали, чтобы средства, размещенные на счету Государственного фонда поддержки кинематографии Украины, не "сгорали" в полночь 31 декабря с приходом нового бюджетного года, а оставались в распоряжении Госкино на финансирование кинопроизводства и дальше. (Соответствующие механизмы нужно было предусмотреть, внеся изменения в Бюджетный кодекс специальным законом).

В итоге, по наущению Президента, был избран более консервативный — и вместе с тем более нестабильный — вариант финансовой поддержки кино — путем выделения средств Госкино:

• Украинским культурным фондом (закон о его создании Верховная Рада приняла тоже 23 марта 2017 г.);
• из Государственного бюджета Украины, в объемах, предусмотренных законом Украины про Государственный бюджет на соответствующий год;
• а также из других источников, не запрещенных законодательством.

Отсутствие норм о финансировании кинематографа с помощью отчислений от лотерей, невозможность аккумулировать средства и более свободно распоряжаться ими, отказ от конкретизации доступных Госкино источников финансирования кинематографии, по сути, оставляет агентство в зависимом положении "бедного родственника". В нем Госкино, по большому счету, находится и сейчас; будучи зависимым, в том числе, и от политической конъюнктуры, и от сиюминутных приоритетов власть предержащих.

Конечно, сегодня эта "бедность" условна. Закон №3081-д принимают в ситуации, когда из Государственного бюджета на кино гривен отсыпали невероятно щедро — предусмотрели почти 516 миллионов. И финансирование выделяют ритмично, в полном объеме. Но стоит помнить, что еще два года назад ситуация была намного менее радужной — тогда бюджетное недофинансирование поставило под угрозу реализацию большинства запущенных в производство лент. А в прошлом десятилетии на кино и вовсе могли выделить курьезно (до слез) мизерную сумму. От подобных эксцессов новый закон, увы, не страхует.

Рибейты удалось сохранить, их размер уменьшили

Также Президент указал на необходимость конкретизировать механизм предоставления государственной субсидии для возврата части квалифицированных затрат, сделанных во время производства фильмов в Украине (так называемые cash rebates). Нынче они есть практически в каждой стране, стремящейся развивать отрасль кино и связанные с ней туризм и сферу услуг; в этом украинские кинематографисты могли — с грустью и тревогой — убедиться на Европейском кинорынке Берлинале, где денежные возвраты страны-соседи Украины (и прямые ее конкуренты на кинорынке) рекламировали на каждом углу.

Президент предлагал посвятить "денежным возвратам" отдельный закон. В итоге, нормы удалось сохранить в акте №3081-д, приняв уже сейчас (работа над новым законом, пожалуй, затянулась бы надолго, и запросто могла бы быть похоронена в бюрократической волоките и парламентском безразличии, не смотря на лоббистский потенциал #КіноКраїни).

Для того, чтобы революционные нормы стали реальностью уже сейчас, были внесены уточнения в принципы расчета предложенных "денежных возвратов" и несколько уменьшен их размер — с 25% до 16,6% для фактически понесенных затрат на производство лент. Кроме того претерпела изменение ранее предусмотренная компенсация 10% затрат на выплату гонораров актерам и членам съемочной группы, которые являются нерезидентами Украины. В принятой версии закона определено, что если налог на доход физических лиц с этих гонораров платят в Киеве или Севастополе, то компенсируют 10% гонорара, на остальной территории Украины — лишь 4,5%.

"Денежных возвраты" : что исключил президент и какие риски

"Денежные возвраты" — один из наиболее значимых инструментов, вводимых законом "Про государственную поддержку кинематографии в Украине". Он предполагает стимулирование частной — в том числе неукраинской — инициативы в отрасли кино, позволяя сделать привлекательнее отечественный кинематографический сервис. Благодаря этому, пожалуй, впервые, говоря об отношениях украинского кино и государства, можно не концентрироваться исключительно на проблемах выделения государственной поддержки на производство лент (в стремлении получить ее любой ценой во многом обвиняют украинских кинематографистов — часто несправедливо). Рыночный механизм "денежных возвратов" создает предпосылки вхождения Украины в широкую сеть совместного европейского и мирового кинопроизводства (впрочем, чтобы быть ее полноценным участником, Украине желательно также стать членом Eurimages — Европейского фонда поддержки кино).

Вместе с тем, эффективность новой системы "денежных возвратов" будет связана как раз с наличием ритмичного, стабильного государственного финансирования, которое — в связи с внесенными в закон президентскими изменениями — гарантировать уже нельзя. Понятно, что если государство начнет задерживать необходимые платежи, возрастающий интерес к Украине, как месту съемок, ослабнет. Но это тот риск "доброго отношения" власти к кино и культуре в целом, с которым приходится мириться, дабы не выплеснуть весь реформаторский потенциал закона в бескомпромиссной борьбе.

К слову, по требованию Президента из закона была исключена еще одна норма, которая могла бы облегчить "возвратные" расчеты с иностранными кинематографистами: возможность выплачивать им суммы в валюте без получения индивидуальной лицензии Национального банка. Президент расценил, что это создает неравные условия для субъектов хозяйствования, а потому противоречит Хозяйственному кодексу Украины.

Также разработчикам законопроекта пришлось отказаться от идеи облегчить процедуру публичных закупок в отрасли кино, что, по мнению Президента, не способствовало развитию добросовестной конкуренции. Тут стоит отметить, что закупать за государственные средства в отрасли кино все равно часто приходится в неконкурентных условиях, в силу хотя бы того обстоятельства, что фильм, создаваемый по сценарию, права на который принадлежат определенной киностудии, не может быть создан киностудией-конкурентом, которой права на этот сценарий не принадлежат.

Требования повысились

В остальном нормы закона "Про государственную поддержку кинематографии в Украине" сохранили свою прошлогодне-сентябрьскую "свежесть" (суть основных новаций четко изложена в статье "Как государство будет поддерживать кино — 10 главных моментов в новом законе".

Кроме указанных в статье позиций, особо хотелось обратить внимание на то, что государство получило возможность выделять 100% средств на создание фильмов художественной и культурной значимости (авторских фильмов), чего ранее не было.

И вместе с тем — повысило требования к компаниям, которые получают финансирование из бюджета. В том числе, и путем введения платы за рассмотрение заявки на получение государственной поддержки. Насколько эти новации изменят ситуацию взаимодействия Госкино и украинских производителей кино, которые традиционно получают поддержку, станет понятно после того, как новые правила (а также размер платы за рассмотрение заявки) будут уточнены в подзаконных актах.

Что дальше?

Таких актов для того, чтобы принятый закон "Про государственную поддержку кинематографии в Украине" заработал (после того, как его, как все надеются, подпишет Президент), необходимо принять немало.

В первую очередь они будут касаться создания и деятельности Совета по государственной поддержке кинематографии — нового специального органа, размещенного над Госкино, который и должен принимать основные решения в отрасли кино, усилив фактор участия гражданского общества и киноиндустрии в реализации государственной политики. Лишь после того, как такой орган будет создан и сформирован, можно будет предоставлять государственную поддержку в новых формах, предусмотренных законом "Про государственную поддержку кинематографии в Украине".

Серьезная "подзаконная" деятельность необходима и для введения запланированной системы единого электронного билета, которая позволит сделать явной ситуацию с кассовыми сборами и посещаемостью кинотеатров, и по другим, заявленным в законе №3081-д направлениям.

Что изменить в Налоговом, Таможенном и Бюджетном кодексах

Вместе с тем, часть работы предстоит сделать и Верховной Раде с Президентом. Чтобы реформа заработала на полную мощность, нужно было одновременно с законом "Про государственную поддержку кинематографии в Украине" внести соответствующие изменения в Налоговый, Таможенный и Бюджетный кодексы. Они были предусмотрены законопроектами №3038, 3039 и 3040 соответственно, разработаны одновременно с принятым актом и, фактически, являлись его неотъемлемой частью. Однако поскольку, по правилам законотворчества, чтобы вносить изменения в кодекс, необходимо принимать отдельный закон, их представили отдельно и благополучно "похоронили".

Пока что в первом чтении проголосованы лишь изменения в Бюджетный кодекс, которые — с учетом принятия "корректирующих" предложений Президента — выглядят теперь неактуальными. Вместо них теперь должны быть внесены другие нормы.

Изменения в Налоговый кодекс предусматривают, что суммы государственной субсидии на возвращение квалифицированных средств, потраченных на съемки в Украине иностранными и украинскими производителями кино, не нужно включать в структуру доходов. Без этой нормы привлекательность государственной компенсации части затрат будет меньшей.

Также в Налоговом кодексе сделана попытка учесть специфику кинопроизводства:

• уточнен порядок начисления амортизации для кинематографии,

• определено, при каких условиях финансовый результат налогового периода увеличивается на сумму затрат по начислению роялти в полном объеме,
• из структуры должных к налогообложению "дополнительных благ" исключены доходы, которые кинематографисты получают во время производства кино, связанные с обеспечением их в производстве кино непосредственного участия (подготовкой к съемкам и съемочными экспедициями, проездом, проживанием, питанием и т.п.).

Крайне важно и то, что изменениями в Налоговый кодекс предложено продлить — и расширить — льготное налогообложение киноотрасли. Причем сразу до 1 января 2021 года.

Сейчас оставшиеся в Налоговом кодексе льготные нормы продлевают ежегодно, делая это "на ленточке". При этом из года в год отдельные важные позиции льготного режима налогообложения для кино исключаются, из-за чего система налоговых льгот оказывается разбалансированной и перестает выполнять свою функцию поддержки отечественной кинематографии в целом.

Планируется, что до 1 января 2021 года не будут облагаться НДС операции, связанные с созданием национальных фильмов за средства Государственного фонда поддержки кинематографии Украины; операции по дистрибуции, рекламе, передаче прав на прокат национальных фильмов; тиражированию фильмов; дублированию, озвучиванию, субтитрованию иностранных фильмов на украинский язык; сохранению, восстановлению и реставрации национального кинонаследия.

Предложено — и это очень важно — до 1 января 2021 года не облагать НДС операции, связанные с услугами демонстрации, распространения и трансляции национальных фильмов и иностранных фильмов, дублированных, озвученных или субтитрированных на украинском языке. С 1 января 2016 года эта норма не действует, из-за чего в структуре стоимости билета в кинотеатры появилось 20% НДС. К удешевлению билетов это, само собой, не привело.

Также в Налоговый кодекс предлагают вернуть норму о временной — до 1 января 2021 года — льготе по оплате налога на землю. Не платить налог на землю предлагают производителям фильмов и анимации, список которых утверждает Кабинет Министров Украины, — на земельные участки, которые используются для обеспечения производства национальных фильмов. Отмечу, что эта норма крайне важна для государственных студий — к примеру, Национальной киностудии художественных фильмов имени А. Довженко, площадь которой в 16,28 гектара ранее, согласно постановлению Кабинета Министров, не облагалась земельным налогом.

Изменения в Таможенный кодекс необходимы, чтобы до 1 января 2021 освободить от налогообложения ввозной пошлиной кинооборудование, которое не производится в Украине, а также комплектующие к нему. В нынешней редакции законопроекта, прошедшей проверку на соответствие антикоррупционному законодательству, указаны классификационные коды товаров, о которых идет речь.

Безусловно, и без внесения изменений в кодексы закон "Про государственную поддержку кинематографии в Украине" будет работать. Однако, не позволит в полной мере ощутить его плюсы всем участникам цепочки по созданию, прокату и показу украинского кино.

При этом стоит помнить, что новые правила, предложенные для украинских кинематографистов, отнюдь не являются лучшими в мире, но лишь позволяют сократить существующий ныне глубокий разрыв между отечественными условиями функционирования отрасли кино и восточноевропейскими странами, которые реформировали свое кинопроизводство несколько лет тому назад — и продолжают это активно делать.