В начале марта в Европарламенте прошла Украинская неделя, в которой принимала участие и делегация Верховной Рады. Нам представили доклад с предложениями по реформированию работы парламента Украины авторства группы экспертов во главе с экс-руководителем Европарламента Пэтом Коксом. "Верховная Рада имеет больше правил и избирательно использует или игнорирует их чаще, чем любой парламент в Европе", — говорится на первых же страницах доклада. В Европарламенте знают о нас достаточно много, поэтому стоит прислушаться к некоторым советам.
Качество законов
С начала работы этого созыва до конца марта 2016 года было зарегистрировано 3562 законопроекта. Из них авторства народных депутатов — 3053, Кабинета Министров — 430, Президента Украины — 79.
Стали действующими законами лишь 404. Поэтому результативность нашего парламента — не более 11%. Из них депутатских — 196 (6,12%), правительственных — 146 (34%), президентских — 62 (78,5%).
Итак, часть проблемы — в качестве и в количестве законодательных инициатив. Как отмечают европейские эксперты, очень часто инициаторы законопроектов преследуют следующие цели: лоббирование бизнес-интересов или демонстрация активности перед избирателями.
Кроме этого беспокоит ставшая традицией позорная правительственная практика — подавать некачественные законопроекты в последнюю минуту. Самым ярким является представление проекта о госбюджете под самый новый год последние два года. В результате депутаты вынуждены голосовать за документ, который даже не успели толком изучить. То же самое происходило и в нашем финансовом комитете. Иногда правительство настолько запаздывало, что некоторые важные законопроекты подавало уже тогда, когда в рамках договоренностей с МВФ мы уже должны были их принять.
В результате никакие процедурные регламенты не выдерживались — не было достаточно времени не только на обработку всех поправок, но даже провести технико-юридическую вычитку. Неоднократно комитет был вынужден работать по выходным и ночью, прорабатывая сотни поправок.
Европейские коллеги в таких случаях говорят: не надо так спешить — больше успеем. Они предлагают ввести в Украине практики "зеленых" и "белых" книг. В "зеленой книге" правительство прописывает базовые концепции проблемных вопросов, затем, после совместной работы с депутатами, появляется так называемая "белая книга", которая содержит детализацию будущих законопроектов. И только после этого правительство разрабатывает их и подает в парламент. Это позволит прекратить практику подачи правительственных законопроектов в Раду в последний момент с последующим давлением на депутатов — срочно "спасать страну".
Усилить роль комитетов
Чтобы система заработала качественно, предлагаю ввести право вето парламентских комитетов относительно правительственных законопроектов в случае, когда они откровенно некачественны. Чтобы комитеты не злоупотребляли таким правом, решение может быть принято большинством голосов от общего состава комитета. Кроме того, предлагаю дополнить регламент Рады нормой, согласно которой правительство или министерство могут обратиться в комитет для назначения внеочередного заседания для оперативного рассмотрения сверхважных законопроектов.
В некоторых странах роль комитетов в законотворческом процессе значительно выше, чем в Украине. Законопроект, который попал в комиссию японского парламента, может быть полностью изменен по содержанию и даже отклонен. А большинство законопроектов, одобренных комитетами конгресса США, принимаются в зале практически без особых изменений или борьбы — все это происходит в комитетах.
Рационально также консолидировать всех научно-экспертных учреждений, включая парламентскую библиотеку и Институт законодательства под управлением Аппарата Верховной Рады. Таким образом мы сможем ежедневно привлекать дополнительных экспертов к законодательному процессу.
Формирование повестки дня
Из-за большого количества законопроектов, отсутствия четких процедур и некоторых манипуляций при формировании повестки дня, одни законопроекты попадают на голосование в зал мгновенно, другие ждут месяцы, а иногда и годы.
Яркий пример. В феврале 2015 года наш комитет провел парламентские слушания по выводу из кризиса банковской системы. В результате мы собрали рекомендации десятков лучших экспертов и представителей отрасли. Процедура требует утверждения рекомендаций постановлением Рады. Стыдно, но, несмотря на мои многочисленные призывы, она так и не попала в повестку дня до конца года. За это время ситуация кардинально изменилась — НБУ вывел с рынка более шести десятков банков. Рекомендации устарели, и мы были вынуждены их отозвать. Грустно.
Вообще законопроекты, подготовленные нашим комитетом, месяцами не могут попасть в повестку дня. А если попадают, до них не доходит очередь. После многочисленных требований мы все же договорились с руководством парламента о проведении специального финансового дня. Но и его несколько раз переносили. Например, 17 марта он был полностью сорван. С утра до 17:40 вечера парламент смог рассмотреть и принять только два законопроекта!
Наконец, 31 марта мы приняли в первом и втором чтении целый пакет законопроектов по реформе финансового сектора. Среди них следует выделить системный законопроект о страховании, который ожидал рассмотрения более 10 месяцев — наш комитет рассмотрел его еще в мае 2015 года. А рынок его ждет уже не один год, ведь отраслевое законодательство давно устарело. И то, если бы я, как председатель профильного комитета, не обошел перед заседанием большинство фракций и групп, объясняя важность результативного голосования, в зале не хватило бы голосов. Вот такая реальность отсутствия коалиции.
Насколько я слышал мнения коллег из разных фракций, определенный консенсус может образоваться вокруг предложения принять четкий квотный принцип формирования повестки дня — в зависимости от размера фракций и групп. Понятно, что президентским и правительственным проектам должен автоматически предоставляться приоритет.
Как должна выглядеть рабочая неделя в парламенте
Правильной считаю идею экспертов введения объединенных пленарно-комитетских недель. Таким образом, мы будем иметь в месяц три таких недели и одну — для работы с избирателями. Целесообразно сделать понедельник и вторник днями проведения комитетов и рабочих групп, среду — днем голосования за правительственные и президентские законопроекты, четверг и пятницу — дни голосования за депутатские законопроекты.
Мы уже давно настаивает на том, чтобы пятница была полноценным рабочим днем. Для этого час вопросов к правительству следует перенести на 16:00, а депутатские запросы зачитывать после 17-и. Сейчас же бывает так, что после 11:00 в зале почти не остается депутатов.
Среди диджитализации работы парламента хотел бы выделить возможность онлайн-обсуждения ключевых законодательных инициатив.
Кроме этого следует четко зафиксировать статус парламентской оппозиции. В первую очередь она должна заниматься контролем действий власти.
И, наконец, о нашем общем позоре — драках, непосещении пленарных заседаний, хамском поведении по отношению к коллегам. В этом вопросе поддерживаю рекомендации европейских экспертов относительно принятия Кодекса поведения народного депутата. Спикер должен получить право штрафовать и временно отстранять от участия в пленарной сессии депутатов, нарушивших этот Кодекс.