12 ноября был проголосован в первом чтении законопроект "О внесении изменений в законодательство о защите экономической конкуренции по определению органами Антимонопольного комитета Украины размера штрафов за нарушение законодательства о защите экономической конкуренции", что давало надежду на продвижение антимонопольной реформы, которая является одним из важнейших кирпичей в инвестиционном фундаменте нашей страны. Но долго активистам радоваться не пришлось. 9 декабря состоялось заседание Комитета Верховной Рады Украины по вопросам экономической политики, на котором депутатами было принято решение рекомендовать законопроект ко второму чтению, но существенно в новом формате.
Наряду с некоторыми обоснованными правками из законопроекта была удалена норма, которая является изначальным смыслом всего законопроекта и сердцем реформы, а именно норма, которая наделяет суд правом пересматривать решение о наложении штрафа АМКУ в полном объеме, в том числе путем снижения или увеличения штрафа, наложенного Комитетом.
С введением указанной нормы в украинское законодательство Антимонопольный комитет был бы лишен монопольной функции, существовавшей до сих пор, а именно вести "эксклюзивные" переговоры с нарушителем о сумме возможного штрафа. Дело в том, что действующее украинское законодательство не дает суду права полноценно пересматривать решение АМКУ — максимум, что может сделать суд сегодня, это отменить решение Комитета и отправить его обратно в Комитет для определения нового размера штрафа.
Подписывайтесь на Telegram-канал delo.uaНе надо быть экспертом, чтобы понять, что именно такие ограниченные полномочия суда привели к тому, что практика судебного обжалования антимонопольных решений за 24 года независимости Украины неприлично мала. И это понятно, ведь ни один здравомыслящий бизнесмен, считающий свои расходы, не будет тратить время и деньги на юристов и экономистов, ссориться с чиновниками АМКУ и подавать в суд, если он знает, что самым лучшим исходом такого обжалования может стать возврат его дела обратно к тому же самому чиновнику, чье решение он и обжалует. Экономически целесообразнее "договориться" с данным чиновником сразу.
Для сравнения можно представить гипотетическую ситуацию: если бы суд апелляционной инстанции был ограничен по законодательству в полноценном пересмотре решения суда первой инстанции и мог бы только вернуть незаконно вынесенное решение обратно в первую инстанцию, несложно предположить, что большинство дел в апелляцию бы просто никогда не поступало. Именно такая ситуация и существовала все эти годы с Антимонопольным комитетом.
Не желая верить, что именно коррупционной целью руководствуются те, кто поддерживает данную поправку, рассмотрим официальные аргументы, которые высказываются сегодня в ее пользу.
1. Украинские суды настолько коррумпированы, что оштрафованным нарушителям не составит труда путем взяток отменить решение АМКУ в суде. Это приведет к тому, что качественные решения АМКУ не будут выполняться, а в Украине через суды будут узакониваться нарушения антимонопольного законодательства.
Если следовать указанной логике, то существующая сегодня многолетняя система (при которой суды практически не пересматривают решения АМКУ) должна эффективно наказывать монополистов-нарушителей, а в казну должны ежегодно поступать многомиллионные штрафы, взысканные с них. Но если посмотреть на статистику соотношения наложенных и в реальности взысканных Комитетом штрафов (в 2013 году в бюджет попало только 6% наложенных штрафов; в 2014 году — около 30 %), то становится понятно, что до госбюджета денежные средства почему-то доходят в значительно уменьшенном объеме. Ну и совсем несложно предположить, что такое уменьшение происходило в том числе через упоминавшийся выше "диалог" между нарушителем и Комитетом. Статистика была бы еще более красноречивой, если бы мы сравнивали реально взысканные суммы не с суммами, которые фигурируют в окончательных решениях Комитета, а с суммами, которые озвучивались чиновниками в виде шантажа в процессе расследования.
Если продолжать следовать этой логике, то из соображения реалий судебной системы мы должны отменить судебное обжалование и всех остальных решений и штрафов, выносимых такими органами, как, например, налоговая инспекция, Государственная инспекция Украины по вопросам труда, Государственная архитектурно-строительная инспекция, Государственная авиационная служба. Несмотря на продажность наших судей, мы можем констатировать, что из всех обжалуемых решений налоговых органов (которые также накладывают очень значительные суммы штрафов) только около 30% обжалуется сегодня бизнесом успешно, остальные выносятся в пользу государственного органа. Почему такая картина? Ответ очень прост: во-первых, далеко не каждый бизнесмен сегодня желает "покупать" решения судов; во-вторых, не каждый судья желает выносить откровенно беспредельные решения; в-третьих, в наших судебных органах все еще существует негласное правило о поощрении бюджетных поступлений, и, соответственно, решения не в интересах государства не приветствуются.
Нужно понимать, что судебное обжалование предполагает наличие как минимум трех инстанций, на каждой из которых та или иная сторона имеет возможность доказать свою позицию. Конечно, это означает, что каждая из сторон должна заботиться о качестве и устойчивости своей позиции.
2. Споры в области экономической конкуренции — это сложные споры, требующие специфической экспертизы и знаний. Пока мы не создадим специализированные суды по вопросам конкуренции, отдавать такие споры в суды нельзя.
Во-первых, стоит отметить, что споры по вопросам экономической конкуренции — далеко не единственная и далеко не самая сложная категория споров, требующая специальной экспертизы. К таким спорам можно отнести и споры в области прав интеллектуальной собственности, и споры по качеству продукции, по вопросам строительства, медицины и любые другие споры, для решения которых требуется привлечение специальных экспертов по тем или иным вопросам. Но это не мешает сегодня рассматривать такие споры в судах — для того, чтобы судья мог вынести справедливое решение по ним, по ходатайству сторон или по инициативе самого судьи в дело привлекаются эксперты, обладающие специальными знаниями в необходимых вопросах. На основе такой экспертизы, а также всех других предоставленных доказательств и аргументов судья и выносит решение. Именно так происходит рассмотрение антимонопольных споров во всех цивилизованных странах.
Во-вторых, специализация судей не появляется сама по себе, она возникает только с практикой рассмотрения соответствующих споров. Только открыв дорогу для такого рода споров, можно рассчитывать на появление со временем у судей необходимой специализации.
В-третьих, именно отсутствие развитой практики обжалования решений антимонопольного органа предопределяет и профессиональную деградацию самого Антимонопольного комитета. Ведь это основной закон рыночной экономики — закон, на котором держится само антимонопольное регулирование: при отсутствии конкуренции качество производимого продукта падает. Аналогично, при сохранении монополии Антимонопольным комитетом на пересмотр своих собственных решений стандарт доказывания в антимонопольных делах будет сохраняться на том низком уровне, который существует сегодня, а значит, бизнес и дальше будет страдать от серьезных финансовых санкций без понимания, за что.
3. Новый состав Антимонопольного комитета, приняв Методику определения штрафов, показал свою приверженность принципам прозрачности и законности, в отличие от коррумпированных судей. Не стоит подвергать угрозе отмены законные решения Комитета.
В этом аргументе, на наш взгляд, заложена системная ошибка. Нельзя выстраивать систему под конкретные персоналии. Правовая система должна работать независимо от того, кто конкретно работает в Антимонопольном комитете на данный момент, и обеспечивать соответствие принципам правового государства.
Отсутствие права полноценного обжалования решений административного органа в суде является нарушением одного из базовых принципов правового государства, согласно которому каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц, предусмотренного статьей 55 Конституции Украины и статьей 6 Европейской Конвенции по правам человека.
Антимонопольный комитет — это единственный административный орган в Украине, который может накладывать штрафы такого значительного размера (до 10% оборота компании) и который имеет "эксклюзивную" компетенцию по пересмотру их сумм. Нет ни одного другого административного органа в Украине, чьи решения после отмены судом направлялись бы для повторного рассмотрения обратно в этот же самый орган.
Более того, устранив возможность пересмотра решений АМКУ в части размера штрафа, можно легко дискредитировать и саму Методику расчета штрафов, недавно принятую АМКУ. Ведь если накладываемые штрафы по Методике будут значительными (именно такую тенденцию мы сейчас наблюдаем) и при этом она будет применяться исключительно самим Комитетом, а бизнес не будет иметь возможности применить ее в суде, очень скоро бизнес начнет выступать за отмену такой Методики.
Нелишне сказать, что указанная норма, которую депутаты сейчас пытаются удалить из законопроекта, проистекает в том числе из Соглашения об ассоциации с ЕС (где в статье 255 четко указано, что Украина должна обеспечить, чтобы суд устанавливал или пересматривал любые санкции или обязательства, наложенные ведомством по вопросам конкуренции), а также соответствует европейскому антимонопольному законодательству, с которым мы должны гармонизировать наше.
Очень хочется надеяться, что мы перестанем изобретать "реформы по-украински" и начнем быть последовательны в своих намерениях двигаться в европейском цивилизованном векторе.