Ближе к делу: как государству наладить сотрудничество с бизнесом

По состоянию на 1 августа 2016 на принципах государственно-частного партнерства (ГЧП) в Украине реализовывалось 185 проектов. Из них 60,5% — в сфере обработки отходов, 20% — в сфере сбора, очистки и распределения воды. В то же время только 16 проектов (8,7% от общего количества) реализуется в сфере инфраструктуры. Это строительство и/или эксплуатация автострад, дорог, железных дорог, взлетно-посадочных полос на аэродромах, мостов, дорожных эстакад, тоннелей и метрополитена, морских и речных портов, их инфраструктуры.

Предыдущий опыт Украины свидетельствует о высокой вероятности невыполнения инвестиционных обязательств со стороны частного партнера. Например, концессионный договор на строительство и эксплуатацию автомобильной дороги Львов­­–Броды, заключенный в 2002 году, был расторгнут: концессионер на протяжении нескольких лет не инвестировал в проект.

По состоянию на 2007 год 2,7 млрд грн, которые обещали инвесторы, так и остались неуплаченными. А это 79% от согласованных инвестиций. Аналогичные ситуации повторяются и в менее масштабных проектах, например, поиске инвестора для реставрации памятника архитектуры национального значения — дворца Лянцкоронских в селе Тартаков Львовской области.

Решением проблемы неплатежеспособности инвестора могла бы стать замена стороны договора, если частный партнер не выполняет обязательства. И такая возможность появилась в 2015 году с внесением соответствующего положения в Закон Украины "О государственно-частном партнерстве". Но следует отметить, что правка формально есть, а непосредственный механизм реализации все еще на стадии разработки. Реальный алгоритм замены сделает возможным привлечение другого частного партнера (step-in rights), который будет финансировать проект, без затрат на проведение нового отборочного конкурса. Например, в Бельгии замена неплатежеспособной стороны ее кредитором происходит на основе прямого договора между государством, частным партнером и его кредитором, который заключается при финансовом закрытии проекта.

Общей проблемой является отсутствие активного участия банков в процессе реализации ГЧП. Это объясняет низкую финансовую привлекательность проектов для частной стороны.

В частности, некорректно обозначены сферы реализации, равно как и разграничение процедур ГЧП и концессии. Это является ключевым фактором, который приводит к тому, что частная сторона отдает предпочтение более знакомым механизмам: аренде, совместной деятельности или приватизации. Сложность процедуры, предшествующей заключению договора о концессии, также не способствует заинтересованности частного сектора. Нужно объяснять бизнесу, какие преимущества несет именно такое сотрудничество, здесь важна коммуникация между государством и потенциальными партнерами.

До 2004-2005 годов в значительной части государств Европейского Союза (ЕС) ГЧП реализовывалось в рамках общего обязательственного права при отсутствии отдельного нормативно-правового акта. К сегодняшнему дню большинство стран ЕС приняли законы о государственно-частном партнерстве, отдельные от концессионного законодательства. Они предполагают иные формы сотрудничества между государством и бизнесом. К примеру, в Польше базой являются закон о ГЧП и о концессиях на строительные работы и услуги.

Но, как показывает практика, наличие хорошего законодательного основания само по себе не гарантирует успеха. В Хорватии, несмотря на ее развитую правовую систему (законы "О государственно-частном партнерстве", "О концессиях" и "О государственных закупках", положения об осуществлении проектов государственно-частного партнерства), большая часть таких проектов (за исключением, возможно, терминала аэропорта "Загреб") незначительны: строительство и ремонт муниципальных зданий, школ, больниц и т.д.

Но опыта реализации долгосрочного сотрудничества государства и частного сектора не хватает. Поэтому Украина заручилась поддержкой ЕБРР, Мирового банка и Western NIS Enterprise Fund для реализации пилотных проектов концессий: портов "Херсон" и "Ольвия", а также паромного терминала в порту "Черноморск". Также при Министерстве инфраструктуры Украины создали Проектный офис SPILNO. Его работа позволит отшлифовать механизм государственно-частного партнерства, координировать процессы, анализировать их эффективность и стать промежуточным звеном между государством и потенциальными частными партнерами.

Правильная подготовка и структурирование конкретных проектов позволит показать институциональную готовность и заинтересованность государства в реализации концессий, а также привлечь системных инвесторов и способствовать развитию инфраструктуры Украины.