Экс-министр юстиции Николай Онищук: Власть не остановила разгул коррупции

Экс-министр юстиции Николай Онищук, один из идеологов нового антикоррупционного законодательства, утверждает, что коррупционерам в Украине живется так же легко, как и раньше. За три месяца своего существования закон о противодействии коррупции вместо ожидаемого эффекта пока скорее усложнил работу правоохранительных органов.

Прошло более трех месяцев после вступления в силу закона об основах предотвращения и противодействия коррупции, от которого руководство страны ожидало ощутимых результатов. Можно ли говорить уже о первых результатах?

И до, и после вступления в силу антикоррупционного закона система госуправления, включая судебную власть, государственный аппарат, медицинскую сферу, любые другие институты, финансируемые из государственного бюджета, была и остается чрезвычайно коррупциогенноемкой. 

Закон «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» не принес ожидаемого эффекта и пока должным образом не выполняет свою функцию, хотя вступил в силу еще 1 июля. Лишь сейчас, спустя три месяца, он начинает внедряться.  

О том, что к этой работе только приступают, говорит содержание указа президента от 5 октября о первоочередных мерах по реализации закона, которым в частности поручено утвердить порядок прохождения специальной проверки для лиц, которые претендуют на государственные посты. Эта проверка, согласно указу, должна начаться с 1 января 2012 года.  

В указе предусмотрено возложение на Министерство юстиции временной функции специального уполномоченного органа по вопросам антикоррупционной политики и поставлена задача разработать положение об уполномоченном органе. Это касается и создания единого реестра нарушителей, которые привлекались к ответственности за коррупционные действия.Поэтому, чтобы закон заработал, нужна целая система мер, которая дала бы ему жизнь. Без этого закон «мертв». 

Ранее вы отмечали, что из антикоррупционного закона в процессе принятия исключили ключевые положения – необходимость декларировать доходы и расходы близких родственников чиновников, а также не был принят закон об уголовной ответственности юридических лиц частного права. 

Это ослабило антикоррупционный вес документа. Ограничения в виде уголовной ответственности для юридических лиц частного права позволили бы нацелить закон на субъекты, которые в сфере экономики стимулируют и порождают коррупционную мотивацию. Тендеры на госзакупки, получение разрешений и лицензий – заинтересованным субъектом всегда является юридическое лицо. И мы хорошо знаем, что многие из них предпочитают уплатить определенную сумму и получить взамен преимущество. Они понимают, что объем преференций и выгода будет в сотни и тысячи раз превышать затраты, понесенные для получения незаконных преимуществ. 

Поэтому жаль, что отношения, которые порождают коррупционные явления, были изъяты из закона на том основании, что украинская правовая доктрина не знает понятия уголовной ответственности юридических лиц.

В свою очередь вопрос декларирования имущества решен только наполовину. Декларирование доходов, активов и расходов для государственных служащих внедрили. Это требование касается и членов семьи, однако, проживающих только вместе с чиновником.

Доходы и расходы членов семьи живущих отдельно, не являются предметом финансового контроля. Понятно, что активы будут оформляться как и раньше на своих близких. 

Финансовый контроль, который требует от чиновников подавать и обнародовать декларации, вступает в силу с 1 января 2012 года. Но уже сейчас можно прогнозировать, что данные о доходах и расходах народных депутатов за 2011 останутся непрозрачными. Ведь, по закону, в следующем году им нужно будет отчитаться только за второе полугодие 2011 года. Поэтому, заработав миллион, можно задекларировать тысячу – все остальное, мол, было заработано до внедрения закона. Данные о благосостоянии депутатов за 2012 год также могут остаться неясными, поскольку после выборов в следующем году состав Верховной Рады существенно обновиться и ушедшие из парламента избранники смогут уклониться от отчета.

Действительно, закон в части финансового контроля будет применяться с учетом особенностей времени вступления его в силу. Но это особенность переходного периода. Нужно понять, что одномоментного эффекта быть не может, каким бы качественным ни был закон.

Так способен ли антикоррупционный закон снизить уровень коррупции?

Способен. Но это произойдет тогда, когда будет полностью создана подзаконная правовая база, начнут работать все положения, четко будут определены полномочия уполномоченных органов и сформирована практика применения, которая будет давать обобщающие материалы о том, что не работает.

К слову, как и предполагалось на этапе создания антикоррупционного закона, при его реализации возник ряд противоречий с существующим законодательством. 

Например, конкуренция между нормами административного и уголовного права. В части, где госслужащим запрещено получать подарки стоимостью выше установленной или получения взятки.

Эти действия охватываются как нормами Уголовного кодекса, так и Кодекса об административных правонарушениях. Они конкурируют между собой. В результате правоохранительные органы могут рассматривать незаконное получение государственным служащим подарка, отталкиваясь от того кодекса, который сами посчитают нужным применить. 

Тем самым создаются дополнительные возможности для коррупции?

Это только один пример. Еще можно вспомнить проблему увольнения за коррупционные деяния. Закон «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» предусматривает такую возможность, а Кодекс законов о труде такого положения не содержит. 

В целом применение нового антикоррупционного закона выявило минимум 5-6 серьезных проблем, которые касаются противоречий и неэффективного регулирования отношений. 

Например, требует усовершенствования положение о подаче деклараций. Сейчас чиновник может безбоязненно подавать декларацию с недостоверными данными. Ответственность за это не предусмотрена. 

Во время вашего руководства Минюст начал анализировать все нормативно-правовые акты с целью выявления причин, которые порождают коррупцию

В 2007-2008 годах Минюст осуществлял мониторинг коррупционной практики и антикоррупционных мер, эта информация анализировалась, и на ее основе формировались предложения, как избегать коррупционных проявлений. 

Но не стоит путать мониторинг с антикоррупционной экспертизой нормативно-правовых актов, которая имеет соответствующие правовые последствия и статус и на данный момент предусмотрена законом «Об основах предотвращения и противодействия коррупции».

До настоящего времени Минюст в соответствии с законом о Кабинете Министров, регламентом Кабинета Министров только осуществлял и давал выводы общей правовой экспертизы проектов актов правительства. 

Вы можете сделать вывод на основе этой работы, кто и что в Украине порождает коррупцию и как с ней бороться?

По данным исследований, которыми располагал Минюст, самые высокие индексы коррупции в Украине в порядке убывания имеют: Госавтоинспекция, милиция, судебная система, прокуратура, таможня, налоговые учреждения.

Больше всего взяток, благотворительной помощи или подарков гражданам приходится давать в первую очередь в ГАИ и в органах власти при получении справок и разрешений. 

При этом среди наиболее коррумпированных «разрешительных органов» предприниматели называют именно те, в которых объединены функции по выдаче разрешений (административных услуг) с инспекционными функциями, в частности, органы государственной санитарно-эпидемиологической службы и государственного пожарного надзора. 

Как показала практика, сугубо репрессивные методы не дают эффекта в борьбе с коррупцией - необходимо ликвидировать ее причины. Существенно на минимизацию коррупции могут повлиять административная и регуляторная реформы. Их проведение должно уменьшить влияние чиновников на предпринимателей.

Минюстом анализировались документы правительства Юлии Тимошенко, которые затем легли в основу уголовных дел против бывшего премьера и других членов Кабмина, в том числе Юрия Луценко?

В отношении документов, которые легли в основу уголовных дел против Тимошенко и Луценко, как я уже сказал, проекты актов правительства не поступали на экспертизу Минюста. Это касается и так называемых «директив». 

Следует заметить, что в компетенцию Минюста не входит анализ стоимостных характеристик контрактов, если, к примеру, вести речь о газовых контрактах.

Если бы такой запрос поступил от Министерства экономики или Министерства топлива и энергетики, Минюст мог бы сделать анализ соответствия контракта национальному законодательству. Уполномочен ли субъект, имеет ли компетенцию и т.д.

Но следует учитывать, что эти контракты подчинены не национальному праву, а материальному праву Швеции. Поскольку контракт имеет юрисдикцию Стокгольмского суда. 

Если допустить, что газовые контракты прошли через экспертизу Минюста, какого вывода стоило бы ожидать?

Формально правовые аспекты были соблюдены. Я имею в виду такие вопросы, как был ли уполномочен субъект НАК «Нафтогаз Украины» заключать внешнеторговый контракт с субъектом Российской Федерации, предмет контракта – поставка газа. 

Вопросы цены на газ, цены за транзит, асимметрическая ответственность, которая предусмотрена контрактом – не оцениваются юридически. Асимметрия в контракте присутствовала. Она заключалась в том, что мы несем ответственность, если не закупаем газ по контракту и платим штраф, но при этом сами не имеем возможности идти с санкциями к «Газпрому», если нам не дают зафиксированные объемы газа для прокачки.

Это можно назвать недостатками контракта, но соглашения, подчиненные гражданскому праву,  могут быть ассиметричными – по разным причинам. Это уже вопрос переговоров. 

Тем более что Юлии Владимировне инкриминируют не то, что контракт был ассиметричный, не то, что газ был куплен дорого, а формально юридически ей инкриминируют только одно обстоятельство, что она одна, лично подписала директивы.

Эти директивы можно назвать законными или нет?

Регламент Кабмина, который действовал на тот момент, не позволял премьер-министру давать поручения, но позволял (разрешал) направлять официальные письма, вести официальную переписку с руководителями центральных органов власти, министерств. 

Кстати, некоторые СМИ писали, что в подготовке контрактов принимал участие Минюст. Хочу отметить, что никакой официальной переписки между Кабмином и Минюстом в связи с этими переговорами не велось.

Указывалось, что к этому имел отношение Ваш заместитель Евгений Корнийчук. Когда в отношении него было возбуждено уголовное дело в связи с превышением служебных полномочий при проведении госзакупок, как отреагировал Минюст?

Когда это дело начиналась, по моему поручению в министерстве начали выяснять обстоятельства появления письма (речь идет о служебной переписке в Минюсте, на основании которой министерство разрешило проведение конкурса на юридическое обслуживание «Нафтогаза» у одного исполнителя. – «Дело»).

По результатам проверки были применены дисциплинарные санкции к помощнику Евгения Корнийчука из-за нарушения порядка деловодства и  рассмотрения документов. 

Есть мнение, что решение суда по уголовному делу Корнийчука напрямую зависит от исхода выборов нового главы Верховного суда. Мол, Корнийчук является зятем экс-председателя ВСУ Василия Онопенко, который имеет высокие шансы занять это кресло вновь. И чтобы исключить такой сценарий, действующая власть с помощью уголовного дела против родственника пытается повлиять на исход выборов в ВСУ.

Отвечу так: этого нельзя утверждать, но и нельзя исключать. Статус Верховного суда, учитывая требования Совета Европы о возобновлении конституционного роли ВСУ, остается чрезвычайно высоким для публичной власти. Поэтому все, что сегодня анализирует журналистская среда, очевидно, имеет под собой основание.

Объем расходов на обеспечение власти - материальное и социальное, вопреки заявлениям о сокращении расходов на свое содержание, увеличивается. Можно ли считать многомиллионные расходы госбюджета на обеспечение высших должностных лиц, которые, помимо прочего, осуществляются на фоне попыток власти лишить соцобеспечения менее защищенные слои населения, проявлением коррупции?

С одной стороны, улучшение обеспечения судей, чиновников можно было бы рассматривать как антикоррупционный шаг, поскольку улучшение благосостояния уменьшает мотивацию к коррупционным предложениям. Как в Грузии, где судьи получают около $3 тыс. и имеют гарантированное обеспечение. В отличие от Украины, где судьи имеют значительно более скромное жалование.Поэтому повышение финансирования госаппарата является правильным шагом. 

Но с другой стороны, это вопрос социальной справедливости, мостов между обществом и властью. Рост расходов на содержание чиновников и повышение соцобеспечения граждан должны происходить одновременно. Это вопрос не только права, но и справедливости.Рост затрат на содержание аппарата без соответствующего шага по повышению соцзащиты выглядит антисоциальным, непоследовательным и только увеличивает разрыв между чиновниками и бедными слоями населения.

13 октября в 16.00 состоятся публичные дебаты на тему «Экономические реформы помогут побороть коррупцию в Украине», которые проводит Фонд «Эффективное управление» совместно с британской компанией Intelligence Squared. Место проведения: «Дом Учителя», ул.Владимирская, 57. Приглашаем читателей «Дела» принять участие.

Более подробно - на сайте http://debaty.org