Центробежная сила. Что принесет Украине реформа местной власти

На прошлой неделе — в международный день смеха — Кабинет Министров Украины утвердил серьезный документ — концепцию реформирования местного самоуправления. Концепция предусматривает, что в 2014 году должны быть разработаны и приняты изменения законодательства, которые позволят с 2015 года начать практическую реализацию идеи децентрализации власти. Конечная цель — создать эффективную систему, которая способна обеспечить населению отдельно взятой территории получение качественных и доступных государственных услуг (медобслуживание, образование, безопасность), чтобы после выборов осенью 2015 года местные органы власти имели достаточно полномочий и финансовых ресурсов для решения текущих проблем на местах.

Тем самым Кабмин пытается реализовать давнишнюю идею об усилении роли регионов, оставив центральным органам власти только функции общего надзора и внедрение проектов государственного масштаба. Кроме того, по замыслу авторов реформы, это поможет снять с повестки дня идею о федерализации страны, которую активно продвигает Россия. Ведь не секрет, что во многом сепаратистские настроения на юго-востоке Украины обусловлены чрезмерной зависимостью от решений, принимаемых в столице, а не на местах.

План перестройки

Сейчас всей полнотой власти в регионах обладают обладминистрации, главы которых назначаются официальным Киевом и часто представляют интересы центральной власти, но не имеют отношения к вверенной им области. В результате получается, что чуть ли не каждый ремонт моста (школы, лифта и т.п.) становится проблемой государственного масштаба — центральные ведомства решают, кому и на что выделить бюджетные средства. Например, согласно данным правительства, свыше половины сельских территориальных общин на 70% зависят от дотаций, выделяемых на их нужды.

По данным Ассоциации городов Украины, бюджетная сфера органов местного самоуправления даже в нереальном бюджете на 2014 год обеспечивалась лишь на 85% от реальных потребностей. Недофинансирование делегированных государством полномочий вынуждает местные власти тратить средства из собственных бюджетов. В прошлом году нехватка оценивалась на уровне 30 млрд. грн.

Мало того, территориальные общины не имеют права по собственному усмотрению распоряжаться деньгами общины в Госказначействе. Дополнительные сложности связаны с тем, что местные советы были лишены части полномочий, например, архитектурно-строительного контроля. То есть возможности решать вопросы незаконного строительства, планирования и застройки поселений (Кабмин уже одобрил проект закона, которым это право будет возвращено регионам). Соответственно, власть на местах не может гарантировать предоставление требуемых публичных услуг и со спокойной душой перекладывает ответственность за изношенную инфраструктуру и некачественный сервис на вышестоящие инстанции.

Чтобы в регионах появилась ответственная власть, правительство предлагает ликвидировать областные и районные администрации. Их полномочия и управленческие функции должны взять на себя исполкомы местных советов, то есть те, кого выберут жители регионов, районов и территориальных общин. Новоизбранный совет должен создать свой исполком, который возглавит тот же председатель областного или районного совета. Тем самым удастся избежать конфликта интересов. По сути, это будут избираемые органы, имеющие достаточно полномочий для принятия решений на местах. Как сообщил вице-премьер Владимир Гройсман, соответствующий закон о местных выборах уже разрабатывается.

Функцию госнадзора за деятельностью местных властей и соблюдением законности в областях передадут префектурам с небольшим штатом сотрудников. По словам Владимира Гройсмана, префектов будет назначать или правительство, или президент. Он считает, что такая модель реформы местного самоуправления более всего схожа с польской.

Как сообщил шеф канцелярии президента Польши Яцек Михайловски, украинский план понравился польским экспертам, которые приехали в Украину, чтобы поделиться своим опытом. Он напомнил, что местное самоуправление в Польше было создано путем передачи полномочий "на самый низкий уровень", что дало толчок развитию малому предпринимательству, которое в настоящее время формирует 50% ВВП страны.

В итоге в Украине должна быть создана трехуровневая система. Самый сильный и основной уровень — села и города. Второй уровень — районный и, наконец, областной. Каждый из этих органов будет иметь свои полномочия и возможности финансового обеспечения. Например, премьер-министр Арсений Яценюк считает, что для стимулирования интереса в создании рабочих мест и развитии бизнеса можно оставлять часть налога на прибыль на территории области, а также дать право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы.

"Тогда глава исполкома будет делать все для того, чтобы его предприятия работали и чтобы больше платили налогов", — уверен премьер. Какая часть общегосударственных налогов останется в распоряжении регионов — вопрос дискуссионный. Пока речь идет о 25% поступлений. Для сравнения: в прошлом году, по данным Минфина, поступления от налога на прибыль составили 542,5 млрд. грн.

Концепция реформы предусматривает, что первый ее этап — изменения в Конституцию — должен быть принят неотложно. Поэтому до 15 апреля нужно подготовить соответствующие изменения, где и будет прописана реформа органов местного само-управления и ликвидация областных администраций.

Правда, председатель спецкомиссии ВР по подготовке изменений к Конституции, народный депутат Руслан Князевич заявил, что депутаты до 15 апреля не успеют найти консенсус, и попросил парламент продлить срок на месяц.

Поэтому реформа может затянуться. Ведь у правительства есть еще планы урегулирования процедуры проведения местных референдумов, на которые будут выноситься вопросы местного значения. Радует лишь то, что для реформирования не понадобятся дополнительные финансовые ресурсы, ведь общая структура страны после проведения реформы не изменится.

Центробежная сила

Чтобы дать местному самоуправлению больше полномочий и финансовых ресурсов, необходимо провести реформу административно-территориального деления. Сейчас в Украине 11,5 тыс. субъектов местного самоуправления, из которых 1200 — поселковые и городские советы, а оставшиеся 10,3 тыс. — сельсоветы. Фактически это общины, насчитывающие не более 500 жителей.

"Такая административно-территориальная единица не может принять большую часть полномочий, которые мы хотим передать", — пояснил Игорь Колиушко, глава правления Центра политико-правовых реформ и один из ведущих экспертов рабочей группы по проведению админреформы. Речь идет, к примеру, о передаче полномочий по разработке генпланов развития местности и распоряжения землей. А также вопросы ЖКХ, строительства дорог местного значения, работы учреждений начального образования и предоставления первичной медицинской помощи, объектов культуры и спорта и пр.

Поэтому вместо 11,5 тыс. советов предлагается оставить 1,4 тыс. органов местного самоуправления. Количество районов уменьшится в четыре раза. Вместо 490 их будет около сотни.

Согласно предложениям народного депутата Юрия Ганущака, их должно быть ровно 100, а по планам Игоря Колиушко — 126. Дело в том, что первый берет за основу территориального деления функцию оказания медпомощи. Чтобы больница была эффективной, она должна обслуживать 150-200 тыс. жителей. Игорь Колиушко, не оспаривая эту идею, считает, что для эффективного надзора за законностью деятельности местного самоуправления районной администрацией размер подконтрольной территории не должен быть слишком большим.

Разумеется, укрупнение общин не стоит проводить путем механического объединения. Села должны группироваться вокруг так называемых центров экономического роста. При этом придется учитывать доступность услуг для жителей самых отдаленных уголков района, например, своевременный приезд скорой помощи или отправку детей в школу. При этом в каждом селе будет свой представитель интересов его жителей. В малых селах — на общественных началах, в крупных — за зарплату на отдельной должности.

Проект концепции децентрализации должен утвердить парламент. Что, в свою очередь, позволит подготовить законопроекты для внедрения административно-территориальной реформы. По словам Владимира Гройсмана, правительство работает над двумя законопроектами: о добровольном объединении общин и о сотрудничестве территориальных общин. В результате их принятия общины смогут либо объединяться, либо заключать договоры о сотрудничестве с целью объединения ресурсов для решения общих проблем. "Мы рассчитываем, что в апреле-мае эти проекты документов рассмотрят правительство и парламент", — сказал вице-премьер. Хотя в мировой практике успешных примеров добровольных объединений немного. Но даже если желание объединиться изъявит всего десяток общин — этот опыт будет полезен.

Завершающим этапом реформы, рассчитанной на три года, станет унификация и стандартизация административных услуг, чтобы жители разных регионов могли рассчитывать на одинаково доступный и качественный сервис госслужащих. Для этого в течение трех лет после начала реформы правительство планирует финансово поддерживать объединенные общины.