У госдолга появился шанс... Стать более управляемым

Критическая ситуация с госдолгом, сложившаяся в Украине, в значительной степени вызвана и усугубляется несовершенством правового поля в вопросах долговых обязательств и гарантий правительства. По мнению специалистов, это и обусловило появление нового законопроекта "О Государственном долге", который запланирован к рассмотрению в парламенте на этой неделе

ПО ДАННЫМ аналитического обзора финансовой группы ING Barings "Украина: перспективы реструктуризации долгов", обслуживание основного долга в 2000 году обойдется Украине в $1,6 млрд., а выплаты по процентам и неосновные выплаты — в $628 млн., что в сумме составит около $2,2 млрд. Кроме того, выплаты по основным долгам МВФ запланированы в размере $760 млн. (см. Динамику обслуживания Украиной внешних долговых обязательств). Поэтому, вероятнее, что импульс к появлению законопроекта "О государственном долге" дало то, что пиковые нагрузки по обслуживанию госдолга приходятся на ближайшие два года — особенно первый квартал 2000-го, а это безусловно потребует наличия соответствующих законодательных норм.

Го c долг платежом красен

Обращаясь к аналитике, разработанной народным депутатом Богданом Губским (зам.главы Комитета по финансам и банковской деятельности ВРУ и один из авторов законопроекта "О государственном долге". — Авт.), образование в Украине государственного внешнего долга по своему характеру и управлению можно разделить на три этапа. Первый (1992-1994 гг.) характеризуется преимущественно хаотическим образованием государственного внешнего долга; второй (1994-1997 гг.) — значительным ростом госдолга, что было связано с началом освоения ресурсов международных финансовых организаций и урегулированием просроченных долговых обязательств Украины перед Россией, Туркменистаном, Молдовой и РАО "Газпром"; третий (1997-сегодняшний день) — началом привлечения средств с внешних рынков капитала на рыночных принципах.

Первый этап. В 1992 году на основании постановления Президиума ВРУ от 15.07.92 г. №2561-XII правительство начало привлекать иностранные кредитные линии под государственные гарантии, что составило за год около $400 млн. На протяжении 1992 года под госгарантии было также привлечено иностранных кредитов на сумму около $360 млн. На протяжении 1993 года иностранных кредитов под госгарантии было привлечено на сумму $636,3 млн., погашено на сумму $104,9 млн., в результате чего задолженность на конец года составила $891 млн. Таким образом, на протяжении первого этапа под государственные гарантии было привлечено около $1 млрд., из которых лишь $104,9 млн. было погашено в том же периоде. На протяжении 1993 года государственный внешний долг вырос в 8 раз (с $396 млн. до $3,624 млрд.), в том числе почти на $500 млн. за счет увеличения гарантированного долга по экспортным кредитным линиям, на $2,704 млрд. за счет урегулирования просроченной задолженности перед РФ. Госдолг Украины перед РФ был оформлен межправительственным Соглашением от 26.05.93 г. на сумму $2,5 млрд., задолженность по которому должна была погашаться на протяжении 1996-1998 гг. в сумме $416,7 млн. ежегодно. В 1996 году было погашено $416,7 млн., а остальная часть была реструктуризирована. 24.07.93 г. подписывается Соглашение о государственном кредите на 1993 год в соответствии с которым правительством РФ Украине предоставлялся государственный кредит на сумму $203,9 млн. В 1996 году по этому соглашению было погашено $67,9 млн., а $136 млн. реструктуризирируется.

Второй этап. В 1995 году произошло значительное увеличение внешнего госдолга по сравнению с 1994 годом, а именно — на 70,1% (или $3,4 млрд.), из которых 35,9% было связано с началом освоения ресурсов международных финансовых организаций, а 34,2% приходилось на увеличение долга перед странами СНГ. С целью урегулирования просроченных долговых обязательств Украины перед РФ 20.03.95 г. было заключено межправительственное Соглашение о реструктуризации задолженности Украины по государственным кредитам, предоставленным РФ в 1993 году и было реструктуризировано платежей на общую сумму $1,131 млрд. В соответствии с этим Соглашением на протяжении 1995-1996 гг. происходила уплата только процентов за кредит, срок погашения этого кредита начинался с 1997 года, плановые платежи по погашению основного долга составляли $68 млн. в 1997 году и $106,8 млн. ежегодно, начиная с 1998 по 2007 гг. Эти меры позволили улучшить структуру задолженностей по госкредитам РФ. В соответствии с межправительственным Соглашением от 20.10.94 г. оформляется долг перед Республикой Казахстан в сумме $1,246 млн., который был погашен на протяжении 1994 г. — января 1995 г. в полном объеме. В соответствии с межправительственным Соглашением от 05.11.94 г. госдолг Украины перед Туркменистаном составлял $713,4 млн. В 1995 г. сумма долга Украины перед Республикой Туркменистан была уточнена и составила $723,44 млн. За 1995-1996 гг. досрочно, путем товарных поставок было погашено $19,1 млн. и по состоянию на 01.01.98 г. госдолг по указанному кредиту составлял около $600 млн., а плановые платежи по погашению его основной суммы — $140,9 млн. ежегодно до 2001 года. На протяжении второго этапа иностранных кредитов под госгарантии было привлечено на $950 млн., общая задолженность по ним практически не изменилась по сравнению с первым этапом и на конец 1996 года составляла $860 млн.

Третий этап. В соответствии с Законом Украины "О государственном бюджете Украины на 1997 год" за счет поступлений из внешних источников дефицит Госбюджета в 1997 году должен был быть профинансирован на сумму $1,263 млрд. В августе 1997 года Украина впервые получила коммерческий кредит, который был организован компанией Nomura International и составлял $397 млн. со сроком погашения один год. В конце того же года был получен еще один кредит, организованный банком Chase Manhattan, на сумму $99 млн. сроком погашения один год. В то же время, привлечение средств международных финансовых организаций для финансирования дефицита Государственного бюджета составило лишь $311 млн. или 33% от запланированных. В частности, $200 млн. были получены в рамках второго и третьего транша кредита Всемирного банка по проекту развития предприятий и $111,1 млн. — в рамках второго транша кредита Европейского сообщества. Из запланированных кредитов остались недополученными кредиты Всемирного банка на сумму $650 млн. по проектам на структурную перестройку сельского хозяйства, угольной промышленности, государственного и финансового сектора, кредит Эксимбанка Японии на сумму $35 млн. и кредит Европейского сообщества на сумму 100 млн. ЭКЮ. Основная причина уменьшения привлеченных средств международных финансовых организаций заключалась в замедлении выполнения Украиной мер по коренному реформированию экономики. По этой же причине, в феврале 1998 года была приостановлена программа МВФ, которая финансировалась за счет кредита "Stand-by". Вследствие этого, сумма внешних поступлений в 1997 году составила около $807 млн. или 64% против $1,263 млрд., предусмотренных Госбюджетом. На протяжении третьего этапа под госгарантии было привлечено иностранных кредитов на сумму $800 млн., погашено на сумму $605,3 млн., задолженность по кредитным линиям под госгарантии увеличилась на $193 млн.

Похоже, внешний долг перестанет быть "вне закона"

Cегодня существует два законопроекта "О государственном долге" — правительственный и инициативный, разработанный группой депутатов в составе Б.Губского, В.Алешина, В.Сокерчака и А.Станкова. Реалии принятия первого и второго законопроектов глава Комитета по финансам и банковской деятельности определил так: "Я думаю, что правительство не будет настаивать на принятии своего законопроекта, потому что основные позиции согласованы и правительство готово поддержать наш законопроект. Существенных расхождений там нет, но некоторые позиции четче выписаны, хотя документ еще далек от совершенства. После рассмотрения его в парламенте придется еще очень серьезно работать над уточнением многих позиций, особенно процедур обслуживания долга". Согласно законопроекту, основная ответственность и работа по обслуживанию государственного долга возлагается на Минфин. Немалый интерес представляют такие статьи законопроекта, как "Лимит госдолга и госгарантий" и "Порядок заключения договоров (соглашений) относительно внешнего заимствования". В первой определено, что "государственный долг Украины не должен превышать лимит государственного долга, который утверждается ВРУ". Согласно второй, "соглашения с правительствами других государств, международными финансовыми организациями, другими иностранными кредиторами о предоставлении Украине кредитов (займов) заключаются от имени правительства КМУ и подаются на ратификацию во ВРУ". Кроме того, "ВРУ уполномочена ратифицировать международные договора, связанные с государственным заимствованием". По сути, наличие этих двух статей означает, что парламент будет контролировать процесс привлечения иностранных кредитов и заимствований. О подобных полномочиях ВРУ в правительственном законопроекте речь не идет.

Помимо этих нюансов, основные положения законопроекта определяют такие понятия, как госдолг, критерии его распределения на внутренний и внешний, лимит госдолга и госгарантий, реестр госдолга и госгарантий, погашение и обслуживание госдолга. Отдельные главы посвящены внешнему и внутреннему долгу. Что касается внешнего долга, в законопроекте прописывается, каким образом и для чего могут осуществляться эти заимствования, каковы формы государственных внешних заимствований и процедуры заключения договоров, какие параметры государственного внешнего долга для нас важны для принятия определенных политических решений. Относительно внутреннего долга, законопроект определяет, на какие цели производятся заимствования, каким может быть состав внутреннего долга, как происходит составление соглашений о заимствованиях и кто производит эти заимствования. Отдельная глава посвящена госгарантиям, исключительное право по принятию решений о предоставлении которых имеет КМУ.

Что же фактически изменится в случае принятия такого закона, хотя еще раз нужно подчеркнуть, что он еще только будет рассматриваться в парламенте и возможно претерпит определенные изменения? По мнению В.Алешина, "мгновенных изменений не произойдет, но в связи с определенным усложнением процедур предоставления госгарантий будет сдержан рост госдолга". Кроме того, можно предположить (хотя опять-таки, неизвестен окончательный вариант, в котором будет принят закон "О государственном долге"), что наличие законодательного регулирования позволит по крайней мере внести ясность, каким образом в нашей стране могут возникать долги и кто по ним должен отвечать.

Динамика обслуживания Украиной внешних долговых обязательств (млн. $)*

Источник — ING Barrings

*В таблице не указываются выплаты по основным долгам МВФ, составляющим $760 млн. и $520 млн. в 2000 и 2001 годах соответственно. При этом Украина должна получить в этот период $1420 млн. по программе EFF.

**Долг перед Россией Украина погашает путем предоставления в аренду базы Черноморского флота. Не исключается, что долг может быть увеличен за счет соответствующего оформления долгов за газ.