Таможня: закон и реальность

У главы Государственной таможенной службы Игоря Калетника — бенефис. Десятки интервью за последние две недели, одна из самых обсуждаемых тем в новостях. Через год после принятия Налогового кодекса парламент расщедрился на Таможенный. Принятая Верховной Радой 3 ноября, в настоящее время новая редакция Таможенного кодекса Украины ждет вердикта президента.

Виктор Янукович пока думает, и задуматься есть о чем. В новой редакции этого кодекса много позитивных новаций и изменений. Но большинство из них работать так и не будет. Законодатели оставили множество лазеек для того, чтобы нововведения можно было не выполнять. И опыт "налогового собрата" Таможенного кодекса свидетельствует, что сотрудники таможенной службы не преминут воспользоваться этими лазейками при первой же возможности.

Национальные особенности таможни

Таможня нанесла самый большой удар. Во многом именно из-за проблем на таможне за последний год рейтинг Украины в международном исследовании легкости ведения бизнеса Doing Business 2012 не поднялся, а опустился на три ступени (до 152-й). Всего за год стоимость оформления одного контейнера при экспорте из Украины увеличилась на $300 — до $1856, а стоимость импорта и вовсе на треть — до $2155 за контейнер. За этот же год репутация таможенной службы была подмочена вереницей скандалов из-за месячных простоев грузов на границе — сначала в случае с мебелью и цветами, затем секонд-хендом и фруктами, телефонами и т.д. Кроме того, "послужной список" таможенников пополнился завышением таможенной стоимости товаров, беспрецедентной коррупцией и т.д. Именно поэтому с начала 2011 года бизнес жил, затаив дыхание в надежде на новый Таможенный кодекс.

Время пришло, кодекс принят, и Игорь Калетник на каждом шагу спешит рассказать о его полезных новациях. Их действительно много. Новая редакция ТК вводит электронное декларирование грузов и снижает время таможенного оформления до четырех часов; вводит норму об уполномоченном экономическом операторе (т.е. компании, которая может проходить таможенный контроль по упрощенной схеме) и позволяет проходить его в любом удобном для импортера месте, а не по месту регистрации, как сейчас. Закон вводит новую систему анализа рисков и снижает перечень документов, необходимых для прохождения таможни, и т.д.

Проблема в том, что, хотя кодекс принят, бизнес может так и не почувствовать значительных улучшений. И на это есть много причин.

Стадия полуготовности

Долгое время одна компания — официальный импортер и дистрибьютор изделий европейского производителя — ввозила в Украину по пять тентов в месяц. Никаких проблем не было — таможня каждый раз подтверждала контрактную стоимость товара и спокойно впускала его в страну. Но однажды при очередном оформлении импорта сотрудники таможенной службы заявили, что минимальная цена тентов по их таможенному коду в шесть раз выше той, по которой постоянно заво-зился товар. Это "открытие" стоило бы импортеру больше 10 тыс. евро, рассказывают в швейцарской компании AsstrA AG (международные грузоперевозки), которая доставляла злополучные тенты. Пересмотра цены все же удалось избежать. Но чтобы подтвердить ее на прежнем уровне, импортеру понадобились масса всевозможных документов и три недели общения с таможней и простоя товара.

Определение таможенной стоимости — одна из ключевых проблем, с которыми сталкиваются многие из тех, кто имеет дело с импортом или экспортом продукции в Украине. До сих пор в законодательстве было прописано шесть методов ее расчета — по цене контракта и пять дополнительных. Но на практике применялся лишь один метод — индикативный, спущенная сверху база цен ("База данных единой автоматизированной информационной системы ГТСУ"). "При этом таможенный орган ориентируется на самую высокую цену на идентичные или подобные товары", — говорит Павел Батищев, управляющий партнер ЮК Exlege. Это увеличивает стоимость растаможивания груза в разы.

Компании надеются, что кодекс решит эту проблему. "Законодатель выстроил иерархию методов оценки таможенной стоимости и обязал таможенную службу письменно обосновывать выбор того или иного метода оценки", — рассказывает Андрей Криль, начальник отдела корпоративных связей компании "Бритиш Американ Тобакко Украина". Теперь не согласиться с задекларированной стоимостью товара таможенник сможет лишь в двух случаях: если документы содержат недостоверные данные (это должно быть доказано) и если стоимость рассчитана неверно. А определяя стоимость на базе индикативных цен, нужно будет выбирать не самую высокую, а наименьшую из существующих.

Но там, где бизнес пока видит лишь яркие краски, юристы уже заметили много "серых" лазеек — для того, чтобы и после принятия обновленного ТК ключевые проблемы на украинской таможне никуда не ушли.

Александр Терещенко, юрист ЮФ "Василь Кисиль и Партнеры", считает, что проблемы определения стоимости новая редакция кодекса практически не коснется. "Даже сейчас, до вступления новой редакции кодекса в силу, законодательство в вопросе определения таможенной стоимости практически идеально: приоритетным методом определения стоимости должна быть стоимость по контракту. Но и в рамках закона таможенники находят много возможностей обходить эту норму", — говорит Терещенко. Проблему можно решить лишь в том случае, если четко прописать алгоритмы определения таможенной стоимости чиновниками. "Но основания непринятия задекларированной таможенной стоимости по-прежнему определены нечетко и "размыты" по разным нормам кодекса", — говорит Оксана Кобзар, партнер ЮФ FELIX. К тому же против импортера и экспортера легко будет обернуть формальный критерий того, правильно ли определена таможенная стоимость. Скажем, если на запрос таможни декларант не сможет предоставить подтверждающие документы — это будет повод назвать указанную цену неправильной. Хотя часто поставщики не могут предоставить определенные документы по объективным причинам.

Если провести детальный анализ новой редакции кодекса, такие лазейки можно будет найти едва ли не в каждой полезной новации.

"По европейским меркам у нас просто неприличное соотношение времени "простой-движение" транспортного средства", — говорит Сергей Омельянюк, управляющий филиалом AsstrA AG в Киеве. Конечно, во внутренних документах таможни существовали ограничения срока таможенного оформления товаров, но они, по сути, не действовали — как и 24-часовое ограничение, закрепленное в законодательстве.

Таможенный кодекс обещает прорыв: время оформления на таможне в нем ограничено четырьмя часами. Этому должно помочь предварительное (до ввоза на таможенную территорию) декларирование товара. Игорь Даньков, сопредседатель таможенного комитета Американской торговой палаты и старший менеджер по таможенным и налоговым вопросам компании PwC, говорит, что благодаря т.н. "предварительному документальному контролю" правительство хочет вывести с пунктов пропуска на границе представителей сопутствующих контрольных служб — санитарной, фитокарантинной, ветеринарной. Проводить этот контроль в большинстве случаев теперь должно должностное лицо таможни. "Этот закон может существенно побороть коррупцию", — говорит Теодор Дьяков, руководитель таможенной брокерской фирмы во Львове.

Но и здесь — очередное "но". Оксана Кобзар, к примеру, напоминает о том, что ограничения по срокам для сотрудников таможенной службы по-прежнему установлены не для всех процедур таможенного контроля, а лишь для оформления грузов. И никак не касаются таможенного осмотра, который сейчас может занимать львиную долю времени.

Правда, чтобы сократить время простоя груза на границе, в ТК есть еще один инструмент — электронное декларирование товара. Проект "Электронная таможня", гордость главы председателя Государственной таможенной службы Игоря Калетника, был запущен в начале 2011 года. За это время количество предприятий, которым разрешено декларировать товар онлайн, по его словам, увеличилось почти в 20 раз — до 1229. Кроме того, на помощь бизнесу придет введение "единого окна" для всех госорганов, контролирующих перемещение товаров через таможенную границу.

Но вот незадача! — оба эти положения начнут действовать не раньше, чем через пять лет — с января 2017 года. "Никто не говорит об этом, но в переходных положениях кодекса говорится, что электронное декларирование в полном объеме заработает лишь с этого периода", — говорит Терещенко.

Наконец, не без подвоха и вопрос борьбы с количеством документов, которые сейчас бизнес вынужден предоставлять таможенникам для оформления грузов. Александр Когут, директор отдела корпоративных вопросов "JTI Украина", к примеру, рассказывает, что для оформления одной поставки его компании необходимо подготовить в среднем 14 документов. Хотя, по оценкам Европейской Бизнес Ассоциации, исходя из международной системы критериев, разработанных для стран с низким уровнем дохода, их должно быть всего шесть-восемь.

Устранить эту проблему должно ограничение списка документов, которые могут требовать таможенники — запрашивать документы, не упомянутые в специальном разделе кодекса, они не будут иметь права. Но и здесь новая редакция кодекса не обошлась без подводных камней. Скажем, свободу действий таможенникам может дать то, что дополнительные документы должны предоставляються декларантом, если первичного пакета недостаточно. Что именно значит "достаточно" или "недостаточно" — на то, как говорится, воля таможенника.

Вопрос мотивации

Это — лишь ключевые примеры "дыр", незалатанных кодексом. Из-за них судьба экспортеров и импортеров опять может оказаться в руках работников таможни. "У меня нет сомнений в том, что во многих аспектах этот документ прогрессивен и способен обеспечить дополнительные возможности для бизнеса, — говорит Хорхе Зукоски, президент Американской торговой палаты в Украине. — Но будет это только в том случае, если его нормы будут действительно выполняться на практике".

Вообще-то главу Гостаможни Игоря Калетника сложно обвинить в нежелании облегчить жизнь украинскому бизнесу. По крайней мере, он — один из тех госчиновников, которому не скупятся на комплименты в бизнес-ассоциациях. "Игорь Калетник стремится слышать наши пожелания и перестроить систему работы таможенной службы на европейский лад", — сказала однажды Анна Деревянко, директор Европейской Бизнес Ассоциации.

И все же то, насколько тщательно сотрудники ГТСУ на границе будут следовать букве Таможенного кодекса, будет зависеть, в первую очередь, от мотивации, которую в них заложат в Киеве. Мотивация и логика, по которой они работали до сих пор, это логика рекордсмена — "выполнить и перевыполнить" план поступлений в госбюджет. На плечах Гостаможслужбы сегодня "лежат" 35% доходов госбюджета. За январь-октябрь 2011 года ГТСУ отправила в бюджет 93,2 млрд. грн. Это, хвалится Игорь Калетник, на 8 млрд. грн. больше плана, озвученного Минфином, и почти на треть больше, чем было собрано за тот же период в прошлом году. Но и этих усилий может оказаться недостаточно. В проекте бюджета на 2012 год планируется, что отчисления таможенной службы в него в следующем году увеличатся еще на 16%, до 120,9 млрд. грн. Это значит, что и "внимание" таможни к поставщикам будет только расти.

Формально Таможенный кодекс не может повлиять на динамику поступлений в бюджет — он не касается вопросов ставок и администрирования таможенных пошлин. Правда, Эдуард Злыденный, консультант по вопросам налогообложения компании "Эрнст энд Янг", считает, что экономический эффект от внедрения кодекса может быть достигнут за счет упрощения таможенных процедур и, как результат, активизации внешнеэкономических операций.

Но судя по всему, таможенники все же по старинке предпочтут быстрые сборы с компаний более длительному росту доходов от активизации международной торговли. Тем более что, как видно, возможностей для работы старыми методами и после вступления в силу новой редакции кодекса останется предостаточно.

Удержать госчиновников от репрессивных методов работы должна персональная ответственность за нарушение положений кодекса (хотя эта норма является слишком общей и не предусматривает конкретного размера взыскания). Компенсацию за убытки компаниям будут платить из госбюджета. Но опять же, пока в проекте бюджета на 2012 год средства на выплату штрафов не предусмотрены. И даже если производители смогут отсудить у государства решение о взыскании средств из государственного бюджета, нет никаких гарантий, что этот штраф будет выплачен. О том, с каким рвением в правительстве сегодня расстаются с бюджетными средствами, хорошо говорит ситуация с выплатой соцпомощи по судебным решениям: премьер Николай Азаров объявил едва ли не "священную войну" таким выплатам, ссылаясь на то, что денег в бюджете сегодня нет.

Другими словами, и "сырость" Таможенного кодекса, и мотивация Гостаможслужбы свидетельствуют о том, что существенного облегчения бизнесу на украинской границе ждать не стоит. Если, конечно, не произойдет чудо и вместо роли "кормильца нации" правительство позволит ГТСУ ограничиться той ролью, которую таможенники выполняют в развитых странах — то есть ролью барьера для контрабанды — и не более того.