Судебная реформа Януковича отходит от демократии - эксперт из США

В конце 2011 года президент Украины Виктор Янукович подписал скандальный закон, которым вносились существенные правки в закон о Едином реестре судебных решений. Ранее в реестр вносились все решения без исключения. Теперь в базу данных будут попадать только те решения, которые туда направит Совет судей Украины по согласованию с Государственной судебной администрацией. Такие преобразования вызвали целую волну споров о демократичности нововведения.

Депутаты - авторы правок объяснили их выводами эксперта из США Маркуса Циммера. Якобы, он советовал не вносить в реестр все решения.

Маркус Циммер – президент и основатель Международной ассоциации судебных администраций. Гражданин США, он несколько десятилетий проработал как в Штатах, так и по всему миру, исследуя и разрабатывая рекомендации для судебных систем. 

В 2007 году он стал работать с Проектом USAID "Украина: верховенство права", и его попросили помочь Государственной судебной администрации Украины запустить Единый реестр судебных решений и вообще дать ведомству ряд советов. 

Единый реестр, в котором в открытом доступе содержатся все судебные решения, назывался чуть ли не одним из самых значительных достижений украинской демократии. Вскоре после того как закон о реестре был принят, представители Проекта USAID попросили Циммера сделать анализ уже действующей системы и дать свои рекомендации.

Получившийся в результате работы Циммера отчет быстро подхватили народные депутаты, объяснив выводами эксперта те правки, которые они предложили внести в закон о реестре. Правки прошли, и теперь доступ к реестру будет значительно ограничен, на чем настаивает ряд экспертов. О негативности нововведений говорил и экс-министр юстиции Украины Николай Онищук.

"Делу" удалось связаться с Циммером и обстоятельно поговорить с ним о том, зачем он дал такие рекомендации, почему депутаты не заметили других его советов и каким он видит развитие судебной системы Украины в целом.

…в USAID организовали встречу в Киеве по теме реестра. Тогда за большим круглым столом встретились представители Государственной судебной администрации (ГСА), совета судей и других организаций, и я представил выводы из своего отчета. 

По сути, мои рекомендации впервые прозвучали именно там. Но я знал и о реестре, и о том, что в ГСА обеспокоены проблемой его внедрения задолго до этого события.

Там были народные депутаты?

Не думаю. Там были представители ГСА, высшего совета судей, представитель аппарата Верховного Суда Украины, другие люди, которые относятся к судебной власти, а также представители государственной компании, которая занимается техническим обеспечением деятельности реестра. 

Основные нюансы работы реестра касались его размера, так?

С реестром связано много разных нюансов. Для справки – я работал с судебными системами в 30 странах за последние 20 лет. До выхода на пенсию я 18 лет проработал администратором федерального суда в штате Юта. А до этого 10 лет работал в федеральном судебном центре в Вашингтоне, округ Колумбия. Так что у меня очень богатый опыт работы с судами. В последние 20 лет я занимался тем, что работал с судами по всему миру, в том числе и в Украине. И у меня есть представление о том, как должны работать автоматизированные системы.

Говоря об украинском реестре. Во-первых, у пользователей нет возможности искать дела по именам участников, что очень усложняет поиск определенных решений. И эти сложности только увеличиваются, если мы говорим о базе данных, в которой находятся миллионы решений. Мне стало ясно, что у представителей СМИ, ассоциаций юристов, исследователей и юридических факультетов вузов, а также в целом у общественности будут возникать большие трудности с тем, чтобы найти какое-то определенное дело, и только потому что параметры поиска столь ограничены.

В поле поискового запроса можно внести, казалось бы, вполне четкие параметры, а в результате получить список из 3000 решений. И не такой сервис должна предоставлять судебная система. Решения должны находиться относительно легко даже неопытными пользователями. Одно из моих замечаний как раз касалось того, чтобы Украина пересмотрела решение не включать в базу данных имена участников судебного процесса. Это бы существенно упростило поиск дел и судебных решений.

Я также отметил, что вместо того чтобы содержать огромную базу данных, в которую попадают абсолютно все решения всех судов, в судебной системе лучше создать множество баз данных, в каждой из которых было бы значительно меньшее количество решений. В Украине более 700 судов. И то, что все решения каждого суда попадают в один реестр -  непрактично, особенно когда возможности поиска по базе данных ограничены. В других странах так не делают.

В США, в федеральной судебной системе, у каждого суда есть свой сайт, и они несут ответственность за то, чтобы выкладывать их решения на их сайт.

Еще один малоизвестный факт о реестре – на самом деле у него две версии. Одна версия - для судей и их помощников. Вторая – для всех остальных. В версии для судей есть имена сторон процессов и другая личная информация. И так как из этой версии имена не убирались, по ним можно производить поиск. Так что версия для судей куда более удобная для поиска, чем версия для всех остальных. 

В отчете я особо остановился на том, что в ГСА тратят много времени и средств на содержание и обслуживание двух отдельных систем. В идеале должна быть только одна система для всех с именами участников дел, из которой бы изымались ключевые персональные данные. В федеральных судах в США у каждого суда есть одна база данных, к которой имеют доступ как судьи, так и общественность.

Если у нас два реестра, можно ли оставить один, в котором были бы имена сторон, а освободившиеся средства направить на содержание местных баз данных?

Это, конечно, вариант. Изначально обе базы данных одинаковые, только одну из них подчистили.

Суды в США обязаны выкладывать решения на региональные сайты?

Насколько я помню, закона, который бы обязывал их выкладывать все свои решения, нет, но они все равно это делают, потому что мы хотим быть прозрачными, и потому что у нас в традиции предоставлять доступ ко всем решениям и делам. Есть и чисто практические причины, например, серьезно снижается приток людей в суды. Ведь когда решения доступны в сети, люди могут, вместо того чтобы приходить напрямую в суд, получить всю интересующую их информацию в удобное для них время и в удобном месте. И наши СМИ, адвокаты, граждане считают это очень важной государственной услугой. Более того, мы даем доступ онлайн не только к решениям, но и ко всем материалам по делу.

В США у нас есть электронные варианты папок дел. Если вам нужно найти какое-то дело, необязательно представлять сторону по делу, кто угодно может найти и просмотреть любое дело и связанные с ним документы  в любом федеральном суде. То есть видно весь судебный процесс, все документы, подшитые к делу, промежуточные решения судей, все это есть в открытом доступе.

Эти местные сайты, как они финансируются? Из бюджетов местных судов?

Все местные сайты финансируются из государственного бюджета, из статей, которые описывают финансирование судов. У судов нет отдельного финансирования на такие нужды. Вообще электронные системы для судебного документооборота  развернуты по всей стране. 

Программное обеспечение также разрабатывается на национальном уровне в рамках судебной системы. У нас есть агентство, эквивалент украинской ГСА, и одной из его функций является разработка программного обеспечения, которое используется во всех судах.

Говоря об именах участников процессов в реестре - чем объясняются такие нормы украинского законодательства, те, что имена исключают?

Украина – часть Европы, а Европа, тем не менее, значительно более консервативно настроена в вопросах приватности. Потому в украинском законодательстве есть нормы, по которым имена участников разбирательств не включаются в реестр. Но, повторюсь, это создает большую нагрузку для людей, которые пытаются найти дело в такой огромной базе данных. 

Почему бы не включать в главную базу данных только важные решения, используя правила, которые были бы разработаны группой экспертов, куда вошли бы представители СМИ, общественных организаций, ассоциаций юристов, судьи? А все менее значимые решения выкладывать на сайтах местных судов, которые эти решения вынесли.

То, что произошло с украинским реестром, недавние изменения – это шаг в какую сторону?

Я встречался с главой Совета судей, главой ГСА, и другими высокопоставленными представителями судебной власти, и мы обговаривали это. Они также обеспокоены тем, как сделать реестр более функциональным и менее дорогостоящим. Теперь они несут ответственность за то, чтобы определять, какие решения будут попадать в базу данных. Они сказали мне, что одно из возможных решений проблемы – не включать в реестр промежуточные решения. 

Промежуточные решения добавляют в базу огромное количество данных, большая часть из которых не несет особой ценности. Вместо того чтобы вносить в реестр все промежуточные решения, почему бы не включать только окончательные решения, когда они вступят в силу? Это тоже будет давать общественности доступ к окончательным решениям по всем делам. Но в то же время у них не будет доступа к промежуточным решениям, которые в большинстве своем не особо важны.

Я ответил им, что, конечно, это вариант, но в то же время нужно учесть две вещи. Для начала, позволить судам, и дать им на это средства, создать свои собственные сайты, чтобы они выкладывали решения там.

Я также подчеркнул, что если Совет будет исключать все промежуточные решения, тогда это не вариант. Например, суд выносит решение по важному делу, это решение хорошо обосновано и четко сформулировано. И, например, подается апелляция, и апелляционный суд отменяет или приостанавливает предыдущее решение. В таком случае, важно, чтобы решения обоих судов, даже если первое решение будет считаться промежуточным, были включены в базу данных, так как они оба важны.

Судя из их подхода, они все-таки собираются не вносить в реестр все промежуточные решения. Но если так, то тогда из истории дела будут выпадать значительные детали. В таких случаях общественность будет протестовать против этого.

Для прозрачности, для информирования общественности, а также в образовательных целях для вузов, к таким промежуточным решениям должен быть гарантирован доступ. Для того чтобы понять, как разные аргументы могут быть использованы для толкования одной и той же юридической или доказательной базы.

Совет судей продолжает обсуждать тему того, как лучше ограничить размер базы данных без ограничения доступа к решениям судов и ущерба прозрачности. Я сказал им, что они должны быть очень осторожны, иначе со стороны общественности возникнет протест, общество обвинит Совет в том, что он движется назад.

Если Совет судей определит способ, который поможет сократить объем реестра за счет не включения в него незначительных дел, в которых мало кто заинтересован, и которые если и имеют ценность, то очень маленькую, то тогда это значительных шаг вперед. Если же, с другой стороны, они решат исключать все промежуточные решения, тогда можно говорить о том, что они движутся в обратном направлении.

Такие обвинения уже появляются…

Я это знаю. И мне очень неприятно, что это происходит. Я посоветовал Совету создать на высшем уровне комитет, членами которого стали бы не только судьи, но также представители СМИ, общественности, юристы, ученые, который бы и определил те критерии, по которым решения судов будут или не будут вноситься в базу.

Говоря о критериях - какими они будут?

Если они и работают над ними, они мне ничего не сказали. Они только сказали, что в данный момент думают над перспективой включать в базу данных только окончательные решения… Последуют ли они моим советам, я не знаю.

Должен быть найден консенсус, что определенные типы решений, например, по нарушениям правил дорожного движения, по незначительным административным нарушениям, не вносятся в реестр. Их значение для прозрачности очень невелико. Они просто засоряют базу данных, что никак не оправдывает их внесение в реестр. 

Хорошо, а какие существуют примеры критериев, которые используются в схожих системах в других странах?

В США на федеральном уровне мы просто-напросто включаем все дела, и исключений очень-очень мало. Если в деле, например, находится конфиденциальная информация об интеллектуальной собственности, судья может сказать, что "в связи с финансовой ценностью этой информации она должна оставаться закрытой". В случае с определенными уголовными делами не все данные включаются в реестр до тех пор, пока не будет оглашено окончательное решение, что напрямую связано, например, с защитой свидетелей.

В США у каждого суда своя база, и разные суды по-разному решают, что вносить в локальные реестры, а что - нет. Например, ни в одном из штатов, о которых я знаю, не разрешено включать в реестр данные о рассмотрении дел, в которых фигурируют несовершеннолетние. Поскольку федеральные суды занимаются в основном более сложными делами, все решения по этим делам попадают в федеральные базы данных.

Европейские, азиатские и африканские системы все стремятся к тому, чтобы быть более закрытыми, чем США, ограничивая доступ к решениям. Но все такие системы в то же время испытывают на себе давление со стороны гражданского общества, СМИ и ученых, которые хотят, чтобы система была более открытой. 

В общем, если других правок в закон о реестре не вносить, существующие проблемы базы данных это не решит, так?

Если Совет судей просто закроет доступ к промежуточным решениям, тогда они сделают шаг назад и вызовут волну критики. Хотя в моем отчете действительно давались рекомендации относительно сокращения размера базы данных, я также включил в него целый ряд других важных и критичных рекомендаций, которые в парламенте, по всей видимости, не приняли во внимание.

Когда я говорил с представителями Совета судей, я упомянул о необходимости создать сайты региональных судов, на которых бы размещались все решения. Они мне ответили, и кажется, ответ был искренний, что "сейчас мы не можем себе это позволить". И в их словах есть правда – судя по моим наблюдениям, судебная система Украины хронически недополучает финансирование. 

Собираются ли они прислушиваться к вашим советам, как вы считаете?

Я на это надеюсь, и думаю, что они бы так и сделали, если бы у них были ресурсы. Это тренд по всему миру, везде. Это происходит в прокуратуре, в судах. И здесь это, я уверен, рано или поздно произойдет. Совет судей, вероятно, переоценивает стоимость организации работы сайтов региональных судов. Огромные суммы денег тратятся на содержание национального реестра. 

Если откровенно говорить об украинской системе, то не только вы запрещаете поиск по именам участников дел. Например, в Голландии, либеральной западноевропейской стране, они поступают точно так же. 

Если сравнить прозрачность украинской судебной системы и ситуацию в других странах – где мы находимся?

Я бы поставил вас где-то посредине, вы боретесь со многими очень критичными проблемами. Во-первых, недостаток финансирования. Во-вторых, коррупция – это серьезная проблема. Но это меня не удивляет, потому что это проблемы большинства стран, в которых я работал. Такие проблемы есть в Индонезии, Камбодже, в большинстве бывших югославских стран, а также в Польше и даже в некоторых других центральноевропейских странах. Если вы посмотрите на рейтинги организации Transparency International, то увидите места всех стран. 

Коррупция есть и в США… Коррупция повсюду. У нас в Штатах работают очень эффективные механизмы борьбы с нею, но проблемы все равно то и дело всплывают как на государственном, так и на федеральном уровне. Но когда какие-то факты вскрываются в США, с ними разбираются очень жестко, терпимости в этих вопросах почти нет.

Почему, как Вы считаете, народные депутаты, которые цитировали Вас, не прислушались ко всем Вашим рекомендациям?

Я не говорил с ними, так что понятия не имею. Меня еще очень интересует то, откуда до них дошли положения моего отчета. Может, какие-то судьи отнесли их им и сказали, мол, вот, смотрите, этот американец сказал, что нам не стоит включать все решения в реестр, так что давайте примем закон, который основан на советах этого американского эксперта, ведь нам не нужны все решения в базе… Я попросту не знаю.