Во что обойдется Украине компромисс в сфере промышленного загрязнения

Прошло немногим больше года, как Украина получила статус страны-кандидата на вступление в Европейский Союз. Прошлым летом вместе с мощным сигналом от ЕС страна получила больше обязательств. В частности, только в сфере климатического законодательства количество регуляторных актов, которые следует имплементировать, увеличилось в 10 раз.

Через полгода после получения статуса кандидата страна получила свою первую оценку соответствия условиям членства. Оказалось, что внедрение европейского экологического законодательства находится на начальных стадиях.

Правительство, парламент, часть промышленности и публичный сектор продолжают работать во время войны. Однако темп имплементации европейских «зеленых» директив не вызывает излишнего оптимизма. К тому же, значительное количество принятых Верховной Радой и Кабинетом министров актов предусматривают отсрочку их внедрения на несколько лет после окончания военного положения.

Такой подход тормозит внедрение Киевом европейских стандартов, в частности в сфере промышленного загрязнения, что может повлиять на сроки вступления Украины в ЕС, а также на возможность местных экспортеров увеличивать поставки товаров и энергоресурсов на европейские рынки. Для Европы это означает ограничение использования украинских товаров в целом и энергоресурсов, в частности, при построении новой модели энергетической безопасности.

Ожидания и реальность

С лета 2022, когда Украина стала кандидатом на членство в ЕС, украинские чиновники излучали оптимизм. Например, министр защиты окружающей среды и природных ресурсов Украины Руслан Стрелец в августе 2022 года оценивал уровень выполнения евроинтеграционных обязательств в окружающей среде как очень высокий – 63%.

Правда, в разрез с энтузиазмом, который тогда выражал господин Стрелец, он упомянул, что на рассмотрении в Верховной Раде находятся 19 евроинтеграционных экологических законопроектов, четыре из которых должны быть приняты в первую очередь для выполнения Соглашения об ассоциации с ЕС. В частности это:

•  №4461 о территории "Смарагдової мережі" (на рассмотрении с 2020 года до сих пор не прошел первое чтение); 
• №7327 относительно государственной системы мониторинга окружающей среды (принят, вступает в силу через полгода после отмены военного положения в Украине);
• №4187 о поддержке развития отечественных отраслей недропользования (принят, вступил в силу 28.03.2023);
• №6004-2 об обеспечении конституционных прав граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду (в первом чтении был принят альтернативный проект 6004-д).

Но в начале февраля 2023 года когда Европейская комиссия обнародовала аналитический отчет о соответствии Украины условиям членства в ЕС, то есть ее способности выполнять acquis сommunautaire (договоры ЕС, вторичное европейское законодательство, международные соглашения и прочее) оценка была низкой. Средняя отметка страны по всем показателям составила всего 2,16 по пятибалльной шкале. А в сфере окружающей среды и изменения климата Украина вообще получила единицу. В ЕС считают, что соответствие украинского экологического законодательства европейскому находится на базовом уровне, а сама страна находится в начале пути в этой сфере. Это несколько шокировало украинское сообщество.

Почему единица

Поразмыслив, эксперты сошлись во мнении, что в низкой оценке "за экологию" нет ничего удивительного.

Во-первых, Украина оценивала свой уровень выполнения Соглашения об ассоциации, а Европейская комиссия – уровень соответствия всего украинского законодательства европейским нормам. "Когда нас стали оценивать как потенциального кандидата, начали сравнивать соответствие украинского экологического законодательства европейскому. И наша оценка сразу стала ниже, потому что есть множество актов ЕС, которые мы даже не думали внедрять. И если в рамках Соглашения об ассоциации условно было более 20 актов, которые мы внедряли с разной степенью успеха, то сейчас их более 200", – объясняет исполнительный директор Центра экологических инициатив "Экодия" Ольга Полунина.

Соглашение об ассоциации готовилось с 2011 года, а подписано было в 2015 году. "С того момента в ЕС было принято еще много регуляторных актов в сфере защиты окружающей среды, поэтому, если сравнивать, что есть в Украине, с тем, что сейчас действует в ЕС, – получается действительно большой разрыв", – отмечает экс-замминистра защиты окружающей среды и природных ресурсов Украины Ирина Ставчук.

Во-вторых, даже имплементируя европейские директивы, Украина очень часто это делала не в полной мере. "Нормативные документы права ЕС часто имплементируются не полностью, а также содержат дополнительные положения, которые искажают первичную суть такого регулирования", – отмечает координатор Комитета промышленной экологии и устойчивого развития Европейской Бизнес Ассоциации (ЕБА) Ольга Бойко. Ее беспокоят, прежде всего, нормы, усложняющие положение бизнеса и увеличивающие государственное регулирование.

В-третьих, Украина действительно двигается в направлении имплементации европейских экологических норм очень медленно. Как объясняет Ирина Ставчук, на это есть несколько причин.

1) Недостаточное количество профессионалов в государственных органах. Для подготовки актов и законопроектов, а их сотни, нужно значительное количество экспертов и юристов. Однако штат Минэкологии постоянно уменьшается, что значительно замедляет работу. Документы готовятся менее качественно, аналитика по эффективности их работы почти отсутствует.

2) Отсутствие дополнительного ресурса на национальном и местном уровнях. Имплементация актов частенько подразумевает дополнительные процедуры оценки, анализа, консультаций. Но государство не готово выделять дополнительный административный или финансовый ресурс для их внедрения. Если законопроект или постановление предусматривает увеличения штатных единиц на внедрение, у него очень мало шансов получить согласование от Министерства финансов, отмечает Ирина Ставчук.

3) Недейственная и непрозрачная система финансирования природоохранных мероприятий. Денежные средства выделяются в течение года и на год. Они связаны с политическими изменениями, поэтому планировать финансирование долгосрочных проектов невозможно. Приоритеты четко не определены. Украине необходимо реформировать государственную и местные системы финансирования природоохранных мероприятий. К тому же более системные и прозрачные подходы к использованию бюджетных денег важны в контексте борьбы с коррупцией.

4) Бизнес противится изменениям, и законопроекты часто годами ожидают рассмотрения в Верховной Раде. Имплементация актов евроинтеграции часто предполагает более трудные и дополнительные процедуры оценки, анализа, консультаций, реестров и т.д. Бизнес считает эти дополнительные регуляции невыгодными для себя. Кроме того, для него это означает большие затраты на модернизацию.

Например, по оценкам аналитического центра DiXi Group, общий объем CAPEX в украинской энергетике на реализацию требований Национального плана по сокращению выбросов от крупных сжигающих установок может составить €4,130 млрд. В случае внедрения предусмотренных Директивой 2010/75/ЕС наилучших доступных технологий и методов (НДТМ) в горно-металлургическом комплексе, по оценкам украинского информационно-аналитического центра GMK Center, в полномасштабное военное вторжение россии в Украину, дополнительные инвестиции должны были составить $6,6 млрд. Другие аналитические центры приводят еще более пессимистические оценки – от €7,7 млрд до 8,3 млрд.

Где деньги?

В странах Евросоюза переход на новые более чистые технологии происходил постепенно и частично финансировался за счет фондов ЕС и других форм государственной поддержки. Поддержка для Украины от ЕС тоже будет, например, в виде инструмента Ukraine Facility. Как пояснили в Еврокомиссии, этот фонд предусматривает предоставление гарантий на сумму €8,9 млрд, а также €1,76 млрд грантовых ресурсов (смешанное финансирование) для уменьшения рисков и поддержки инвестиций в ключевые стратегические секторы, которые будут определены в украинском плане восстановления. Благодаря гарантиям ЕС частные инвесторы будут более заинтересованными инвестировать в Украину, несмотря на сложный геополитический контекст.

Однако полностью рассчитывать только на поддержку ЕС не стоит. "Гарантии ЕС и ресурсы смешанного финансирования ЕС могут использоваться для содействия производству энергии из возобновляемых источников, увеличению мощностей хранения энергии в стране, а также для совершенствования системы распределения", – пояснили в пресс-службе Еврокомиссии в ответ на запрос авторов этого исследования.

"При определении механизмов финансирования экомодернизации следует учитывать экономические условия, в которых находится Украина, потому что государственное финансирование означает, что за экологическую модернизацию энергетического сектора будут платить конечные потребители электроэнергии. Однако показатель ВВП на душу населения по паритету покупательной способности в Украине еще до войны был в разы ниже, чем в странах ЕС. Также только 15% украинцев готовы были доплачивать за более экологичную энергию", – говорится в исследовании DiXi Group о влиянии внедрения Директивы 2010/75/ЕС на энергетический сектор Украины.

То есть государственное финансирование модернизации энергетического сектора потребует увеличения тарифов на электроэнергию для конечных потребителей. Увеличение тарифа для населения почти вдвое, до 2,68 грн/кВт-ч (€0,067/кВт-ч) с 1 июня вызвало неоднозначную реакцию в стране, где средняя зарплата в июле составила 16 570 грн (€411). Деньги, получаемые энергокомпаниями от этого повышения, должны пойти на восстановление энергетической инфраструктуры, разрушенной россиянами во время ракетных атак. Будет ли инфраструктура восстановлена как более "зеленая" – большой вопрос, потому что сейчас она просто требует быстрого ремонта.

Украинский бизнес оказался в очень сложной ситуации. С одной стороны, государство ставит все более жесткие сроки и амбициозные климатические цели. С другой – предприятия разрушены войной. Государству нужно, чтобы их восстанавливали по принципу "лучше, чем было", то есть сделали "зеленее", "чище" и eco-friendly. Однако получить финансирование сложно. Да и вкладывать деньги в крупные проекты, пока война не закончена, достаточно рискованно.

Поэтому бизнес, декларируя стремление к экомодернизации, всеми силами пытается отсрочить введение в действие законов, предлагающих более жесткие экологические нормы.

Киев спешит

Кроме бизнеса и общественных организаций, в деле имплементации директив ЕС в украинском законодательстве есть еще один, самый влиятельный игрок – украинская власть. И она спешит. Имплементации экологических директив требуют Соглашение об ассоциации с ЕС, Договор об Энергетическом Сообществе и задекларированные политические векторы развития государства. Власть очень хочет привести Украину в ряды ЕС как можно быстрее.

29 мая 2023 года под звуки сирены воздушной тревоги Верховная Рада наконец-то в первом чтении приняла законопроект 6004-д "Об обеспечении конституционных прав граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду". За проект, внедряющий требования Директивы 2010/75/ЕС, проголосовал 301 народный депутат. Для принятия законов в Украине обычно необходимо 226 голосов (простое большинство от 450 депутатов). Имплементировать Директиву 2010/75 ЕС пытались с 2019 года и раньше такого количества не набиралось. Напомним, принятие соответствующего законодательства на основе директивы ЕС предыдущего "поколения" должно было состояться еще в 2016 году.

Если сравнить результаты голосования за проект №4167 "О предотвращении, уменьшении и контроле промышленного загрязнения" (предшественник проекта №6004-д) с результатами голосования за №6004-д, то можно увидеть, что многие из тех депутатов, которые были против или воздерживались, в мае 2023 года отдали свои голоса за документ. Почему они были против и почему их мнение изменилось?

Лучшие технологии как камень преткновения

Камнем преткновения были "наилучшие доступные технологии и методы управления" – НДТМ. Это наиболее эффективные с точки зрения защиты окружающей среды технологии, разработанные с учетом особенностей промышленных секторов и экономической целесообразности их внедрения. На основании внедрения НДТМ хозяйствующие субъекты получат нормы предельно допустимых объемов промышленного загрязнения.

Украинский бизнес интересовало: насколько жесткими должны быть НДТМ, когда они начнут действовать и сколько денег потребуется для их введения? А еще – кто должен платить за внедрение этих технологий?

Некоторые, например внефракционный депутат Муса Магомедов, до избрания в парламент занимавший должность генерального директора ЧАО "Авдеевский коксохимический завод" (входит в группу "Метинвест"), говорил, что если слепо скопировать Европейский сборник НДТМ, то украинские предприятия обязаны будут закупать дорогостоящее оборудование иностранного производителя, в то время как можно было бы взять отечественную продукцию.

"НДТМ – это то, до чего может дотянуться наша экономика, наши производители, наши машины, наши заводы. НДТМ должны создаваться с учетом того, что умеют производить наши заводы. Иначе мы их похороним", – объяснял депутат.

Приблизительно такое же мнение высказывал и заместитель председателя комитета Верховной Рады Украины по вопросам экономического развития Дмитрий Кисилевский, который до избрания депутатом работал директором по корпоративным отношениям металлургической компании "Интерпайп". Он говорил, что законопроект должен быть доработан, чтобы украинские производители могли поставлять оборудование для модернизации украинских предприятий. А государство, по его мнению, должно оказать финансовую поддержку отечественным промышленным предприятиям, как это делали в свое время правительства европейских стран.

Она отметила, что весь крупный бизнес, работающий в Украине, так же работает и в ЕС. Но там он выполняет все экологические нормы, потому что в ЕС выполнение директив не дискутируется. "В Украине бизнес может вмешаться в законотворчество и прописать то, что ему удобно. И он просто использует этот ресурс", – рассказала Полунина.

Экологические общественные организации считают, что задача промышленного лобби – максимально упростить этот законопроект или отсрочить. С другой стороны, все понимают: разрушенный завод можно восстановить не в старом виде, а в модернизированном. И тогда выполнение НДТМ уже не будет такой ощутимой проблемой.

Государство разделяло беспокойство общественности, но и с бизнесом пыталось договориться. "Для Украины важно, чтобы принятый законопроект был действительно действенным, а не просто законом ради формальной имплементации европейской директивы", – рассказывал в июле 2022 года на заседании Комитета Верховной Рады по экологической политике и природопользованию министр Руслан Стрелец.

В мае 2023 года большинство депутатов, в том числе Муса Магомедов и Дмитрий Кисилевский, поддержали законопроект №6004-д. В нем написано, что выводы НДТМ "разрабатываются и утверждаются на основе актов законодательства Европейского Союза". Нет никакого намека на то, что НДТМ в Украине будут свои, родные. Но есть нюанс: выводы НДТМ вступают в силу не ранее 1 января 2024 года, а действовать начинают "не ранее, чем через четыре года со дня прекращения или отмены военного положения". Еще 7 лет предусмотрено на то, чтобы все могли модернизироваться или закрыться. То есть внедрение НДТМ отсрочено.

Призывы крупного бизнеса услышали. "Ассоциация приветствует разработку проекта Закона и учет предварительных предложений и замечаний, в частности, в части установления переходного периода для энергетического сектора в соответствии с Национальным планом сокращения выбросов от крупных сжигающих установок, внедрения выводов НДТМ не ранее чем через четыре года после окончания военного положения", – говорит координатор Комитета промышленной экологии и устойчивого развития Европейской Бизнес Ассоциации (ЕБА) Ольга Бойко.

Отметим, ЕБА является одним из самых крупных объединений иностранного, европейского и отечественного бизнеса в Украине. Ранее Ассоциация неоднократно выступала с критикой законопроектов в сфере промышленного загрязнения, мотивируя это тем, что они не учитывали интересы бизнеса.

И хотя сейчас законопроект №6004-д принят только в первом чтении, он еще должен пройти второе чтение и быть принятым в целом. А после этого пройдет много времени, прежде чем он начнет полностью работать.

"По моим оценкам, до конца года реально принять проект закона №6004-д в целом. Но на его имплементацию (разработку подзаконных актов и их претворение в жизнь) может уйти 15-20 лет в зависимости от того, насколько быстро завершится война и каким будет процесс послевоенного восстановления с точки зрения доступа предприятий к международному финансированию", – считает Ольга Бойко.

Есть ли у Украины время

15-20 лет – это очень много. "У бизнеса будет время подготовиться к нововведениям", – пояснил министр защиты окружающей среды Руслан Стрелец. Однако эксперты отмечают, что если бы Украина приняла закон о применении НДТМ еще в 2019 году, то сейчас все предприятия, которые будут восстанавливаться после обстрелов, строились бы с соблюдением этих норм.

"У нас не было бы вопроса, как будет происходить восстановление. Но сейчас эти вопросы есть. Мы не понимаем, что именно и как восстанавливается. Есть так называемые emergency needs, эти объекты восстанавливают быстро, потому что есть срочная потребность. А есть стратегическое восстановление – например, не восстановление конкретной подстанции, а перестройка всей энергосистемы, чтобы сделать ее более стойкой и устойчивой. Но как это восстанавливается – мы не знаем. И есть опасения, что экологические стандарты останутся на бумаге", – подчеркивает Ольга Полунина.

По ее мнению, отсрочка сроков введения в действие "зеленых" норм, как того желает бизнес, способна сыграть с Украиной злую шутку. Особый вес эти нормы имеют для энергетики.

"Не всегда стоит рассчитывать на поблажки из-за того, что у нас сейчас идет война. В каких-то вопросах нам могут пойти навстречу, но думать, что нам простят грязные заводы из-за того, что у нас война, – тоже неправильно. Если мы вводим какие-то нормативы через 15 лет после войны, то и оценивать их Еврокомиссия начнет не раньше. О каком вступлении в ЕС через два года тогда может идти речь?" – объясняет Ольга Полунина.

Еврокомиссия подтверждает, что не согласна закрывать глаза на несоблюдение экологических норм, поскольку Европейский зеленый курс и построение климатически нейтральной, зеленой, справедливой и социальной Европы указаны среди стратегических приоритетов ЕС на 2019-2024 годы.

В Еврокомиссии подчеркнули, что мониторинг соответствия законодательству ЕС в ходе переговоров о расширении охватывает не только согласование законодательства, но также включает проверку, должным ли образом имплементируются и применяются требования каждого акта ЕС.

Но самое важное, что пока Украина тянет с имплементацией экологических директив, законодательство ЕС развивается. Это касается и Директивы 2010/75/ЕС о промышленных выбросах. В 2022 году Еврокомиссия предложила ее пересмотр. Предложения направлены на усиление внимания к энерго-, водо- и материалоэффективности и повторному использованию, а также на содействие применению более безопасных, менее токсичных или нетоксичных химических веществ в промышленных процессах. Пересмотр Директивы создает основу для функционирования промышленных объектов ЕС, которые соответствуют Европейскому зеленому курсу и Плану действий по достижению нулевого загрязнения.

"Если новое законодательство вступит в силу до завершения переговоров, Украина должна будет принять соответствующее законодательство и создать возможности для его имплементации", — подчеркнули в Еврокомиссии. Таким образом, список из 200 законодательных актов, которые Украина сейчас должна имплементировать, за 15-20 лет имеет шанс значительно расшириться.

Станет ли Украина "зеленым хабом"

Такая медлительность Украины в деле внедрения экологического законодательства ставит под вопрос ее способность стать "европейским зеленым энергетическим хабом", к чему так стремится украинское правительство. К примеру, украинский министр энергетики Герман Галущенко во время презентации Энергетической стратегии до 2050 года в Лондоне 21 июня 2023 года заявил, что ключевой задачей является превращение Украины в энергетический хаб Европы, который поможет континенту окончательно избавиться от зависимости от российского ископаемого топлива благодаря производимой в Украине чистой энергии.

"Поскольку Украина должна стать членом ЕС, наш энергетический сектор должен стать неотъемлемой частью энергетических рынков и целей безопасности ЕС. ЕС может положиться на Украину: мы готовы предложить европейским партнерам "зеленую" и чистую электроэнергию, крупнейшие в Европе подземные газовые хранилища, потенциал для производства водорода и производство энергетического оборудования не только для восстановления Украины, но и для энергетического перехода Европы в целом", – отметил министр.

Он уверен, что Украина поможет осуществить фундаментальную трансформацию энергетического сектора Европы и совершить энергетический переход, в частности, благодаря развитию водородных и биотехнологий, производству "зеленой" стали и "зеленых" удобрений.

Первый вице-премьер – министр экономики Украины Юлия Свириденко говорит о цели достигнуть более 100 ГВт новых мощностей "зеленой" генерации и производства более 40 млн т "зеленой" стали. Для выплавки которой, кстати, тоже потребуется электричество, подтвержденного "зеленого" происхождения.

В Еврокомиссии на это отмечают, что у Украины, безусловно, есть потенциал превратиться из импортера ископаемых энергоносителей в экспортера "зеленой" энергии в ЕС. Это касается не только собственно возобновляемых источников энергии, но и других носителей, производимых с использованием ВИЭ, таких как водород и аммиак.

В декабре прошлого года во время выступления на встрече Ukrainian Energy Security Dialogue глава Комитета по эксплуатации Континентального объединения европейских операторов системной сети ENTSO-E Тахир Капетанович отметил необходимость продолжать согласование украинского законодательства с европейским, чтобы глубже вовлечься в европейские энергетические рынки.

"Для Европы ясно одно: европейское будущее возможно только в условиях энергетической независимости, в том числе – в использовании возобновляемых источников и других источников без глубокой зависимости от полезных ископаемых", – отметил он.

Представитель ENTSO-E призвал украинцев при послевоенном восстановлении больше внимания уделять развитию безуглеродной генерации.

"Тогда можно будет больше обмениваться энергией, в том числе из возобновляемых источников. И это будет нашей общей эволюцией к энергонезависимому будущему", – отметил Тахир Капетанович.

Сейчас возможности объединенной энергосистемы Украины по экспорту электроэнергии в страны ЕС ограничены несколькими факторами. Технически максимальные ограничения составляют 2 тыс. МВт как для экспорта, так и для импорта. При этом ENTSO-E подтверждает пропускную способность межгосударственных интерконнекторов для импорта электроэнергии в Украину на уровне 1200 МВт, для экспорта – 400 МВт.

В прошлом году украинское Министерство энергетики неоднократно заявляло о намерениях увеличить мощность экспорта сначала до 2 ГВт (это соответствует текущим техническим возможностям), в 2032 году – до 6 ГВт, а в 2050 году – до 10 ГВт.

"Энергосистема Украины была синхронизирована с ЕС с марта 2022 года, и с тех пор пропускная способность для трансграничной торговли электроэнергией постоянно увеличивается в обоих направлениях. В то же время, в рамках Энергетического сообщества Еврокомиссия вместе с Секретариатом начала работу с Украиной и другими договорными сторонами над созданием региональной системы ценообразования на выбросы углерода. Установление цены на выбросы углерода, эквивалентной цене в ЕС, будет гарантировать, что Украина избежит платы за CBAM (механизм углеродной корректировки импорта) и может продолжать развивать рыночную интеграцию на равных условиях", – отметили в Еврокомиссии.

В Европейской комиссии подчеркивают, что создание единой законодательной базы позволит интегрировать Украину во внутренний энергетический рынок ЕС, укрепляя таким образом энергетическую безопасность в регионе.

То есть Европе нужна чистая энергия из Украины. Она позволит укрепить энергетическую безопасность и поможет зеленому энергетическому переходу. Но для того, чтобы это сработало, Украине необходимо ускорить реформу экологического законодательства.

Текст: Анна Кибовская, Татьяна Высоцкая, Александр Бердинских.

ГРАФИКА: Ольга Хворост.

Статья подготовлена при поддержке Journalismfund Europe.