Новый этап развития государственно-частного партнерства в Украине: при каких условиях он возможен

Для сравнения: в Казахстане за пять лет (2015-2020) было заключено 786 договоров ГЧП в различных инфраструктурных сферах на сумму эквивалентную 111,6 млрд грн.

Есть ли шансы у нашей страны начать работать по механизму ГЧП — Delo.ua узнало у экспертов в этой сфере. 

Ирина Запатрина, учредитель Академии публично-частного партнерства 

Механизм ГЧП позволяет сделать инфраструктурные проекты взаимовыгодными для бизнеса, государства и общества, если он применяется корректно. В каких случаях это возможно? 

Во-первых, если удалось достичь баланса между публичным интересом и «аппетитами частного бизнеса». Во-вторых, если риски реализации проекта являются приемлемыми и для государства (территориальной общины), и для частного бизнеса.

Примеров взаимовыгодного сотрудничества в рамках ГЧП в мире очень много. С использованием этого механизма построено много дорог, мостов, тоннелей, модернизированы системы энерго, водоснабжения и водоотведения, созданы новые лечебные и образовательные учреждения и много других объектов. Например, в Турции в рамках проекта ГЧП построен и эксплуатируется один из самых больших в мире аэропортов — Стамбульский аэропорт, а также тоннель под Босфором.

ГЧП применяется не только для улучшения технического состояния госактивов и эффективности их использования, но и для создания новых инфраструктурных объектов, которые впоследствии будут переданы в государственную или коммунальную собственность. Более того, в мире механизм ГЧП используется чаще именно для создания новых объектов.

Говорить же об увеличении доходности госактивов можно лишь в случае использования ГЧП по отношению к существующим объектам. И для разных проектов это могут быть разные цифры. 

Но самое главное — это то, что увеличение доходности госактивов не является целью использования ГЧП. Основная цель применения этого механизма — создать или реконструировать инфраструктурный объект и оказывать с его использованием общественно значимые услуги, которых либо не было на той или иной территории, либо они были некачественными, либо ненадежными. 

Механизм ГЧП чаще всего применяется в транспортной инфраструктуре, энергетике, водоснабжении и водоотведении, медицине. В разных странах приоритетными для привлечения частного бизнеса являются различные сферы — это зависит от состояния инфраструктуры и востребованности тех или иных услуг. 

Например, в Украине сегодня проекты ГЧП готовятся практически исключительно для развития транспортной инфраструктуры (порты, аэропорты, дороги, вокзалы). Если взять Казахстан, то там 55% всех договоров заключено по отношению к образовательной инфраструктуре (школы, садики, другие учебные заведения); на втором месте находятся проекты в сфере охраны здоровья, на третьем — по модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры, а уж потом идет транспортная инфраструктура.

Вместе с тем, корреляции между сферами применения механизма ГЧП и их успешностью не существует. Успешность проекта ГЧП зависит не от сферы, в которой он реализуется, а от качества подготовки проекта, адекватного выбора частного партнера и качества заключенного договора ГЧП. 

Если говорить о процессах, происходящих в мире, то сегодня частный бизнес активно привлекается к реализации проектов, направленных на достижение целей устойчивого развития и противодействие изменению климату. Активно развивается модель «People First PPP» (ГЧП, ориентированные на человека). 

Что касается Украины, то пока среди приоритетов в привлечении частного бизнеса у нас в основном находятся  коммерчески привлекательные проекты. Вообще не уделяется внимание использованию этого механизма для проектов по модернизации коммунальной инфраструктуры (тепло-, электроснабжение, водоснабжение и водоотведение, обращение с бытовыми отходами), проектам в сфере здравоохранения и образования. А ведь именно эти проекты способны оказать наиболее значительное влияние на качество жизни людей. Поменяются ли приоритеты в сфере ГЧП в нашей стране, мне сложно сказать. 

Андрей Подгайный, управляющий партнер AGRECA Law Firm

Преимущества ГЧП, которые, собственно, являются источником мотивации для государственного сектора применять этот механизм, можно сформулировать в виде двух ключевых факторов — финансирование и эффективность. 

ГЧП предполагает использование альтернативного способа финансирования инфраструктуры (частное финансирование), а также более высокий уровень финансовой гибкости (доступ к денежным средствам). В свою очередь эффективность ГЧП связана с большей гибкостью частного сектора, который лучше управляет расходами и рисками, применяет инновации, обеспечивает надежность и результативность функционирования объекта ГЧП, стимулирован к более широкому использованию объекта ГЧП для достижения доходности.

Преимущества ГЧП для частного сектора прежде всего связаны с новыми возможностями по развитию собственного бизнеса путем получения доступа к ранее закрытым и зачастую монопольным рынкам. Например, большинство объектов транспортной, медицинской и социальной инфраструктуры не подлежат приватизации, и в ситуации, когда такие активы требуют значительных инвестиций, ГЧП является единственно возможным способом получить их в управление.

Как и в любых других инвестиционных сделках, в ГЧП также существуют риски, которые могут влиять на успешность проекта на любом из его этапов реализации. Риски являются предметом тщательного анализа на этапе подготовки технико-экономического обоснования. Правила и процедуры выявления рисков, их оценка, а также определение форм управления рисками, регламентированы специальным постановлением правительства. 

В процессе анализа определяются так называемые существенные риски, а также проводится их распределение между государственным и частным партнером. Риски также распределяются по группам. Например, должны быть проанализированы риски, связанные с получением лицензий и разрешений, проектированием и строительством, спросом на услуги, операционной деятельностью, нормативно-правовой базой, вопросами финансирования проекта. И это не весь перечень основных категорий существенных рисков. Справедливое распределение рисков между партнерами является одним из признаков ГЧП, определенных на уровне закона.

Надежда Филозоп, юрист киевского офиса Baker McKenzie

Модель ГЧП стремительно набирает обороты и имеет все шансы стать одним из ключевых инструментов инвестирования в государственные и коммунальные объекты в Украине.

Украинское законодательство в сфере ГЧП еще не идеально, однако за последние годы государство активно совершенствует нормативно-правовые акты в сфере ГЧП. Знаковым стал конец 2019 года, когда вступил в силу новый Закон Украины «О концессии» и были усовершенствованы многие положения Закона о ГЧП. Это стало одним из катализаторов осуществления ГЧП в отношении государственных объектов. 

На сегодняшний день в государственном секторе наиболее активно развиваются инфраструктурные проекты ГЧП. Так, в 2019-2020 годах впервые в Украине были проведены конкурсы, выбраны победители и подписаны концессионные договора в отношении государственной портовой инфраструктуры, а именно — объектов специализированного морского порта «Ольвия» и морского порта Херсон.

Сейчас Министерство инфраструктуры Украины работает над передачей в концессию первого терминала, контейнерного терминала и железнодорожно-паромного комплекса в морском торговом порту Черноморск. В октябре 2021 года был подписан договор между Министерством, Администрацией морских портов Украины и Европейским банком реконструкции и развития (EBRD) касательно подготовки таких проектов концессии. Ожидается, что поддержку Министерству в разработке документации, необходимой для начала проектов, окажут отобранные советники при содействии Международной финансовой корпорации (IFC) и ряда других организаций.

Кроме портовой сферы, Министерство проводит подготовку ряда проектов ГЧП в сфере дорог при поддержке международных партнеров. В ближайшие годы планируется реализовать пилотные проекты ГЧП в отношении 6 участков дорог с ожидаемыми инвестициями около $2 млрд.

Проекты ГЧП также планируются в отношении аэропортов, железных дорог, в сферах энергетики и охраны здоровья. 

Несмотря на значительные преимущества реализации проектов в форме ГЧП, стоит помнить о ряде особенностей. Во-первых, не все проекты могут быть реализованы именно по модели ГЧП. В некоторых ситуациях это нецелесообразно по ряду причин, в других ситуациях проект может не отвечать признакам ГЧП (таким как долгосрочность, наличие частной инвестиции в государственный объект, распределение рисков между государственным и частным партнером и другим признакам).

Во-вторых, процесс подготовки проекта ГЧП, как правило, занимает несколько лет и является более сложным, сравнительно с другими инструментами инвестирования и государственных закупок. Такие проекты требуют значительных финансовых, кадровых и других ресурсов как со стороны государства, так и со стороны частного партнера. Проекты ГЧП также часто подвержены политическим рискам на этапе их подготовки. 

При условии проактивности со стороны государства и частных инвесторов, в ближайшие годы мы можем стать свидетелями качественно нового этапа развития потенциала Украины в сфере ГЧП. 

Александр Руденко, адвокат юридической фирмы «Ильяшев и Партнеры»

Общеизвестным фактом в Украине является общее плачевное состояние госактивов, в частности инфраструктуры. В целом данные активы сильно изношены, а многие находятся в аварийном состоянии. ГЧП является ключевым инструментом ревитализации убыточных государственных активов, рост доходности в каждом отдельном случае будет зависеть как от оценки конкретного проекта и фактической его реализации, так и общей макроэкономической обстановки, в частности структурных изменений в экономике страны, которые давно ожидаются.

Опыт развитых стран и шаги Украины в последнее годы (в частности передача в концессию портов «Ольвия» и «Херсон», подготовка к передаче в концессию других морских и речных портов, а также активные обсуждения возможности передачи в эксплуатацию дорог и аэропортов) однозначно подтверждают, что наиболее эффективны проекты ГЧП в сфере инфраструктуры — это проекты в сфере строительства, транспорта, крупного машиностроения и эксплуатации объектов коммунального хозяйства. Спрос на проекты ГЧП именно в таких сферах формируется предложением — государству определенно необходим дополнительный ресурс для развития этих сфер, а частным партнерам интересно участие в таких проектах ввиду их объемов и потенциальной высокой прибыльности, а также долгосрочности.

По нашему мнению, тренд роста реализации проектов ГЧП будет только усиливаться, как на общегосударственном уровне, так и на местных уровнях. Рост ожидается как в традиционных сферах — проекты в сфере строительства, транспорта, крупного машиностроения и эксплуатации объектов коммунального хозяйства — так и в новых сферах (например, в сфере управления объектами сервисной инфраструктуры государства).

Анастасия ПЛАМЕННАЯ, специально для Delo.ua