Юрий Терентьев: "Мы должны решать больше проблем меньшими ресурсами"

- Органы государственной власти в наше время принято рассматривать, как некие сервисные структуры. АМКУ отчитался за экономический эффект по итогам 2018 года? Как формируется и рассчитывается показатель этого эффекта?

Если оценивать эффективность ведомства сегодня, то правильно не сравнивать нас с иностранным конкурентным ведомством или с неким идеальным несуществующим защитником "всего хорошего" от "всего плохого". Правильно оценивать параллели: на сколько эффективен АМКУ был вчера, год — пять — десять лет назад. Достижения любого ведомства оцениваются по продукту, который они выдают. Об АМКУ в основном судят по единичным резонансным делам. Системно о результативности ведомства можно судить по положительному общему экономическому эффекту от его работы. В 2018 году он достиг 4 млрд грн, что почти в два раза больше предыдущего года и в 20 раз больше, чем бюджетное финансирование АМКУ.  Использовать этот показатель не только для оценки проделанной работы, но и для ее планирования мы начали с 2016 года.

- По каким еще показателям Вы сравниваете АМКУ-2019 с АМКУ, скажем, образца 1999, 2009 годов?

Период 1990-2000 годов в значительной мере предопределил специфику работы комитета, которую мы сейчас пытаемся трансформировать, поменять вектор в сторону большей эффективности. Мы должны отвечать тем ожиданиям, которые ставятся обществом. В год АМКУ получает около 6,5 тысяч жалоб, принимает около 3000 решений, однако большинство из них незначительны в глобальном масштабе. Соответственно, штрафные санкции зачастую тоже очень маленькие. Это, как правило, решения, принимаемые на уровне территориальных отделений Комитета: нарушения против индивидуальных субъектов хозяйствования, связанные в большинстве случаев с регулируемыми секторами экономики. На самом деле, такие проблемы, должен решать либо отраслевой регулятор,  либо орган защиты прав потребителей. Конкурентное ведомство, безусловно,  должно сосредотачиваться на более масштабных проблемах.

- То есть огромное количество судебных дел с участием АМКУ — наследие "совка"?

Наследие 90-х в том, что, если проблему отфутболивают все ведомства, единственным спасением остается АМКУ. Так как, если монополист ведет себя неправильно, а другие ведомства не берут факт нарушения в работу, этим может заняться Антимонопольный комитет. Это, с одной стороны — хорошо, с другой — плохо. Хорошо то, что люди видят в АМКУ действенный инструмент, которым можно защитить свои права. Плохо то, что модель АМКУ изначально не создавалась для работы с тысячами индивидуализированных заявлений. Поэтому наша задача в том, чтобы уменьшить абсолютное количество решений, повысив общеэкономический эффект. Мы должны решать больше проблем меньшими ресурсами. Перейти от количества к качеству.

В этом плане мы уже добились успеха: АМКУ начал системно работать, более детально формулируя решения, позволяя субъекту их оспаривать, а судам формировать прецедентную базу. За последние 4 года Комитет вынес большое количество значимых прецедентных решений, которые наконец дали бизнесу понимание того, что приветствует и что осуждает комитет, а юристам — понимание стандартов доказывания.

- Вернемся к экономическому эффекту. Это была такая политика госрегулирования, чтобы его посчитать, или Ваша инициатива?

Поскольку я пришел в АМКУ из бизнеса, считал, что нужна система показателей эффективности, которая была бы понятна для сотрудников. Нам были нужны коэффициенты показателей эффективности, которые используются как для оценки работы ведомства, так и его руководителя, чтобы появилась возможность самостоятельно, в рамках определенного плана, бюджета, находить наиболее правильные формы достижения результата. Ярче всего нашу производительность демонстрирует соотношение годового бюджета и достигнутого экономического эффекта. Мы, наверное, единственное ведомство во всем мире, которое использует в своей работе плановые показатели целевого экономического эффекта для наших структурных подразделений в центральном аппарате и регионах. После этого оцениваются руководители соответствующих подразделений, анализируется, каким образом были достигнуты результаты.

- Как происходит в развитых западных странах?

В других странах используется логически-функциональная типология оценивания Ex-post — то есть экономический эффект деятельности устанавливается постфактум. Эта система оценки касается как расследований с решениями, так и каких-то инструментов, которые имеют в конечном итоге исчислимый денежный эффект для экономики и потребителя. Поскольку ситуация в Украине уникальная, и огромное количество ранее не решенных проблем создает очень большое ожидание общества от АМКУ, я понимал, что моей задачей на посту главы АМКУ является полная мобилизация всей системы органов ведомства для того, чтобы каждый руководитель на своем уровне мог показать позитивную динамику.

С 2016 года мы рассчитываем экономический эффект, с 2017 года составляем годовые планы по каждому отделению и по центральному аппарату. В 2016 году экономический эффект составил в денежном эквиваленте $50 млн, в 2017 — около $100 млн, в 2018 — уже $150 млн Правильность наших расчетов этого показателя проверяет Счетная палата. И она не первый год подтверждает его обоснованность. Это и есть та системная польза, которую приносит АМКУ.

- Если это KPI, то какой у вас целевой количественный показатель?

Моя внутренняя задача состоит в том, чтобы экономический эффект АМКУ в 20 раз превышал сумму бюджетного финансирования. В европейских юрисдикциях показатель меньше. Но у нас экономика находится в процессе реформирования. По этой причине, думаю, правильно ставить перед собой амбициозную цель. Уже сейчас видно, что отделения находят правильные механизмы для достижения высокого показателя экономического эффекта. Мы очень внимательно следим, чтобы не было искажений в расчетах, и эта модель работает.

- Какие отрасли являются показательными, с точки зрения эффективности работы АМКУ?

Возьмем, к примеру, авиационную отрасль. Что нужно человеку? Дешевый перелет! Из чего состоит понятие "дешево полететь"? Во-первых, надо чтобы у потенциального пассажира был выбор между авиакомпаниями. Когда между перевозчиками идет конкурентная борьба, соответственно, стоимость билетов и качество услуг становятся более приемлемыми. Стоимость билета складывается из множества компонентов: услуг авиакомпании, топлива, которое тоже должно поставляться не одним привилегированным заправщиком, прозрачности доступа к полетным маршрутам, полетным номинациям, конкурентных правил доступа к услугам аэропортов, чтобы слоты распределялись на понятной основе.

Создание конкуренции для услуг, которые являются элементами затрат авиакомпаний (наземное обслуживание, авиатопливо, аэропортовые сборы и все остальное), влияют на снижение цены перелета. Опять-таки, один аэропорт не должен быть дискриминирован в сравнении с другим. Мы говорим о системной работе по каждому компоненту, которая ведется с 2015 года и уже привела к установлению на рынке цивилизованных правил, которые приносят блага потребителю.

Приведу несколько простых примеров по крупнейшему аэропорту страны. Еще недавно в аэропорту "Борисполь" был непонятный и непрозрачный допуск компаний на рынок услуг наземного обслуживания. Этого бы не было, если бы существовали правила такого доступа, как это предусмотрено в странах ЕС. Почему это важно? Именно эти услуги обеспечивают эффективное использование инфраструктуры аэропорта и являются значительной составляющей в стоимости билетов. В связи с этим мы обязали Госавиаслужбу разработать такие правила, что и было сделано. Сейчас документ проходит согласование в соответствующих государственных органах.

Кроме этого, мы установили, что аэропорт установил разную оплату для этих компаний за пользование своей инфраструктурой, что, конечно, неправомерно ставило одни компании в более выгодное положение в сравнении с другими. Комитетом было принято решение о наложении штрафа на госпредприятие и выдвинуто требование привести эту плату к экономически обоснованному уровню. Решение оспаривалось, однако Верховный Суд согласился с нашими доводами.

Также мы обратили внимание, что в аэропорту существует непрозрачная система скидок к аэропортовым сборам, причем одна авиакомпания получала 80% скидку, а ко многим другим авиакомпаниям (в том числе иностранным) скидки не применялись вообще. Комитет потребовал  внедрить прозрачные и предсказуемые правила получения таких скидок.

Что же в результате? Авиакомпании подтверждают, что что стоимость услуг наземного обслуживания уменьшилась, правила — стали понятны, скидки — прозрачны и справедливы, количество рейсов возросло и все это, соответственно, привело к снижению стоимости билетов.

- Чего удалось добиться АМКУ в энергетике?

Принятый в 1997 году Закон Украины "Об электроэнергетике" определил функционирование в Украине рынка электроэнергии по принципу пула, где ДП "Энергорынок" является единым покупателем всей произведенной электроэнергии и ее единственным продавцом. На всех этапах производства и реализации электроэнергии у нас присутствует госрегулирование.  Производители, как и распределительные компании, работают по принципу cost plus и борются за тариф, а не за покупателя! И борются не друг с другом, а с национальным Регулятором. За более чем 20 лет функционирования энергорынка в таком формате вмешательство Антимонопольного комитета в его работу было минимальным. Как правило, это были реакции на отдельные точечные проблемы, которые возникали на уровне розничных потребителей электроэнергии.  

В мае 2015 года, буквально в первые же дни моего вступления в должность председателя Антимонопольного комитета, я поручил профильному департаменту провести комплексное исследование рынков электрической энергии Украины, от энергетического угля и производства электроэнергии до розничной дистрибуции. Мы поставили перед собой амбициозные цели — разобраться в одном из самых сложных, как технически так и политически, рынков Украины, который занимает, к слову, почти четверть ВВП страны.

В ходе этого исследования Антимонопольный комитет впервые в истории Украины стал площадкой для профессиональной дискуссии об условиях функционирования рынка. По результатам проведенной работы, Комитет определил,  систематизировал  и классифицировал факторы, которые не только пресекают потенциально возможные элементы конкуренции в действующей модели рынка электроэнергии, но и могут стать непреодолимым барьером для внедрения новой конкурентной модели рынка электроэнергии. Раньше такой глубины исследования рынка электроэнергии не было не только в АМКУ, но и ни в одном государственном органе. Результатом нашей работы стало внесение 26 рекомендаций, которые мы направили во ВРУ, КМУ, Минэнергоугля, НКРЭКУ.

Практически все наши предложения были учтены в принятом законе о рынке электрической энергии:
продажа электроэнергии на всех уровнях дистрибуции (от генерации до розницы) должна происходить в условиях конкуренции; импортеры должны иметь   равные права   с генерацией; потребитель должен иметь возможность сам выбирать поставщика электроэнергии.

И не менее важная норма закона, которая также была поддержана депутатами ВРУ, — все подзаконные акты, которые могут повлиять на конкуренцию в обязательном порядке подлежат согласованию с АМКУ.

Так, например,  при подготовке Кодексов и Правил рынка Комитет внес Регулятору более 70 замечаний и предложений, направленных на недопущение предоставления преференций отдельным компаниям или группам компаний, вследствие чего могло бы произойти искажение конкуренции в новой модели рынка. Все наши предложения были учтены.

В реформировании рынка электроэнергии мы очень тесно взаимодействуем с нашими коллегами из Энергетического Сообщества, Еврокомиссии, FTC, учитываем их опыт, поскольку и в европейских государствах, и в США рынки электроэнергии давно либерализованы.

Если кратко о том, какие основные цели ставит перед собой Комитет в новом рынке, то это следующие: Создание фундамента — эта та нормативная база, которая и будет определять правила игры в новом рынке. По Закону АМКУ согласовывает ВСЕ нормативные акты, что могут иметь влияние на конкуренцию. Сегодня мы уже совместно с разработчиками отработали более 60 нормативных документов.

- Закон и регулирование — это хорошо, но вернемся к практике. Есть монополия в энергетике? Получается с ней бороться?

1 июля заработал новый рынок электроэнергии. Какие изменения произошли? Сегодня цену на электроэнергию устанавливает государство, а с 1 июля ее начали устанавливать сами производители. Остановлюсь на 2-х ключевых для нас, конкурентного ведомства, моментах.

Первый — цена. Если на рынке есть конкуренция, то есть производители будут бороться за покупателя, то мы все вправе рассчитывать на то, что цена не будет искусственно завышаться, а в долгосрочной перспективе, возможно, даже снизится. И предпосылки для этого есть — прежде всего, в объемах производимой энергии и возможности увеличить эти объемы в 2 раза. Олигопольный рынок может развиваться только по 2-м сценариям — сговор между крупнейшими игроками или жесткая конкуренция между ними. Ради создания правил игры для движения по второму сценарию, конкурентному, Комитет системно работает последние 4 года. Перейдем к конкретике: Энергоатом и ДТЭК совокупно производят около 80% электроэнергии. То есть наша задача — заставить их конкурировать как между собой, так и с другими участниками рынка и импортом.

Рецепты есть, они проверены временем на многих рынках развитых стран. Основой является биржевая торговля электроэнергией по принципу двухсторонних аукционов. И вроде бы мы близки к успеху. Вопрос в том, чтобы аукцион был настоящим аукционом, а не прикрытием преференций отдельным игрокам. Пример: объемы Энергоатома огромны, и на "обычном" аукционе этот игрок будет виден. Поэтому мы настойчиво рекомендуем разбивать товар на маленькие лоты и обеспечить одновременное и обезличенное участие всех продавцов. Это одно из наших важнейших предложений, на которых мы настаиваем системно в течение последних лет. И таких позиций у АМКУ несколько. Подчеркну, все они направлены на то, чтобы в новой модели цена на электроэнергию устанавливалась в результате борьбы производителя за потребителя, а не диктата цены монополистом.

- А второй момент, это все-таки борьба с монополизмом?

Да, это вопрос монополизма в энергетике. В интернете некоторые лица настойчиво культивируют мысль о заангажированности и беззубости Комитета. Мол, где борьба с монополиями?

Я упоминал об олигопольности рынка. Да, еще в 2016 году АМКУ констатировал наличие структурных признаков монополии на рынке генерации электроэнергии у Энергоатома и ДТЭКа. Но для признания их монополистами этого недостаточно, так как не хватает главного условия — возможности этих субъектов самолично устанавливать условия продажи товара и его цену. Сегодня это регулируется государством. Поэтому в ходе знаменитого дела о монополизме ДТЭКа мы так и сказали — доказательств возможности использовать свою рыночную власть у них нет. Эта "немодная" позиция вызвала много эмоций — но сильных рациональных аргументов против нее нет.

И вот вам связка с первым пунктом. Все эти годы мы, то есть АМКУ, видя и указывая на угрозы, системно боролись за их нивелирование в ходе реформы энергетики, ключевым этапом которой станет запуск нового рынка.

Мы придем к рынку. Альтернативы нет. В условиях отсутствия регулирования у крупнейших участников рынка исчезнет "щит" в виде принятия экономических решений за них третьим лицом. Тогда можно будет полноценно говорить о монополизме и злоупотреблениях не только в части подключений, отключений или допуска поставщиков по нерегулируемому тарифу, как было 25 лет.

Рассчитываем на появление полноценного игрока в виде импорта. Евроинтеграция — это не только политический и социальный процесс, а прежде всего интеграция в свободный единый европейский рынок.

- То есть придёт дешевая западная энергия? Она действительно дешевле?

Из тех индексов, которые мы видим, средняя биржевая цена в Европе действительно ниже, чем у некоторых наших производителей, в том числе вырабатывающих энергию на ТЭС. Привести "за руку" импорт мы не можем, но создать условия — обязаны. И еще с 2017 года, давая рекомендации профильному министерству и Совету рынка, Комитет настаивает на снятии административных барьеров для импорта, ведь техническая возможность у страны есть.

- Это все хорошие намерения, а гарантии победы?

Победа — достижение коллективное. АМКУ в реформе  энергетики сделал даже больше, чем многие ожидали. Мы не ограничились пассивной констатацией фактов, или выводами "к сведению заинтересованных сторон". Мы предложили и решения, и механизмы их реализации. Условный первый тайм был выигран, когда в 2017 году предложения Комитета были учтены в Законе "О рынке электрической энергии", и конкуренция на рынке стала не мифом, а вполне обозримым будущим. Сейчас последние минуты этого воображаемого матча, АМКУ своевременный и качественный пас отдал, станет ли он голевым — зависит от "линии атаки".

- Еще один важный, с точки зрения антимонопольного регулирования, рынок — это табачный. Акцизы, контрабанда и так далее. Как компаниям настроить свои бизнес-процессы, чтобы не вызывать подозрений в неконкурентном рыночном поведении?

Табачный рынок, действительно,  непростой, ввиду специфики сигарет как товара и связанных с этим ограничений. Свобода конкуренции доступа к товару здесь балансируется ограничениями в сфере маркетинга, фискальной политикой и борьбой с той самой контрабандой и фальсификатом.  Что касается дистрибуции табачных изделий, то есть разные модели. В некоторых странах Европы существует практика наличия на рынке единого дистрибьютора (в силу либо закона, либо эволюционных или исторических процессов). По мнению экспертов, такую модель используют, чтобы ограничить размеры контрабанды, и она имеет преимущества с точки зрения торговой экономической политики для всех участников рынка.

Поэтому табачные компании должны иметь четкие коммерческие политики, определяющие, кто может быть дистрибьютором. Кроме того, действительно, сигареты являются специфическим товаром — важным для бюджета государства. Если бы мы говорили о дистрибуции йогуртов или продуктов питания, ни о каком контроле продаж не было бы речи. Однако в случае табачных компаний действительно существуют опасения, что возможность неконтролируемо выбирать объемы сигарет приведет к тому, что они не будут доходить до потребителя. Продукция попросту станет на поток контрабанды в страны ЕС. И создаст проблемы как производителям, так и всей стране, с точки зрения перспектив нашей евроинтеграции. На мой взгляд, самое важное — прозрачные правила работы табачного рынка, и это приоритет АМКУ в этом вопросе. 

- Какие наиболее острые проблемы, требующие участия АМКУ, есть на фармацевтическом рынке Украины?

Как правило, общественная неудовлетворенность чем-то, степень ограничения конкуренции, непрозрачность госрегулирования и коррупционные риски тесно взаимосвязаны. Поэтому, если посмотреть на вопросы фармацевтики, как правило, люди обеспокоены низким качеством услуг, высокой стоимостью лекарств. Соответственно, возникают вопросы у правоохранительных органов к организации государственных закупок. Классическое ценовое регулирование не ведет к доступности лекарств, а склоняет участников рынка к сговорам для его обхода.

В США и ЕС главный тренд правоприменения — поощрение скорейшего выхода на рынок генерических препаратов, не в ущерб мотивации инвестировать в научные разработки. За последние 3-4 года в мире появились едва ли не впервые дела об установлении монопольно высоких цен на лекарства. Крупные международные фармкомпании платят десятки миллионов долларов штрафов за коррупционные действия в Азии и Восточной Европе.

С 2015 года АМКУ ведет работу, добиваясь по сути простых и понятных вещей, — чтобы рецепты выписывались не по торговой марке производителя, а по названию молекулы; чтобы лоты в госзакупках не содержали одновременно генерических и "монопольных" позиций, которые есть только у одного субъекта; чтобы программы лояльности и бонусов не были инструментами антиконкурентных практик; чтобы производители субстанций не "капризничали", отказываясь в воспитательных целях осуществлять поставку; чтобы "маркетинговые услуги" аптечных сетей не были инструментом вымогательства; чтобы потребители не вводились в заблуждение относительно спасительных качеств того или иного препарата или БАДа.

- Каков основной вектор работы АМКУ в обозримой перспективе?

Как я уже говорил в начале разговора, АМКУ поддерживает тенденцию приоритета качества и значимости возбуждаемых дел над их количеством. Перед тем как возбуждать дело либо выносить решение, мы максимально концентрируемся над усилением доказательной базы. Это — приоритет работы. Думаю, что в среднесрочной перспективе, это позволит нам иметь позитивный эффект относительно ранее отмененных решений. Также в ближайшее время под нашим пристальным вниманием останутся традиционные наиболее социально важные рынки: энергетика, газ, фарма, потребительские товары, транспорт, удобрения, банковские и туристические услуги.

К сожалению, отдельного внимания требует корректировка роли государства в вопросах конкуренции. Как на национальном уровне, так и на уровне местной власти. Антиконкурентные действия органов власти в 2018 году были самым популярным нарушением в системе АМКУ. Их было почти 500. Растет число коммунальных предприятий. В конце 2018 года их было уже 15 тысяч. На них могут уходить деньги в обход процедур госзакупок, а также они могут быть участниками конкурентных рынков и получать от местной власти значительные преференции. Отчасти проблема должна системно улучшиться в результате принятия правительством Концепции развития конкуренции, которая должна сформулировать общее ценностное понимание конкуренции среди всех органов центральной и местной власти.