Новый регулятор: как в Кабмине хотят регулировать тарифы на рынке перевозок

Правительство наконец-то добралось до реформ в транспортной отрасли. Чиновники предлагают создать регулятор, который получит право устанавливать тарифы на услуги естественных монополий. В первую очередь, нововведение затронет железнодорожную отрасль. Насколько целесообразно создание такого регулятора и что об инициативе Кабмина думают профильные эксперты, выясняло Delo.ua

Пас от Кабмина Раде

В прошедшей пост-праздничной чехарде и шумихе вокруг "передачи" "Укрзализници" в управление немцам, затерялось важное событие для инфраструктурного бизнеса. Кабинет министров поддержал и передал в Верховную Раду законопроект о создании Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере транспорта. Таким образом, идея, которая муссируется в чиновничьей среде несколько последних лет, вышла на финишную прямую своей реализации.

По сути, новый госорган создается для нивелирования правовых пробелов в законодательном регулировании работы естественных монополий. Среди прочего, в Украине к таким монополиям отнесены предприятия, которые обеспечивают работу железнодорожного транспорта, управление воздушным движением, а также оказывают некоторые специализированные услуги в портах и аэропортах. Деятельность таких естественных монополий должна регулироваться национальными комиссиями. Но до сих пор на транспортном рынке такой орган не был создан.

В пояснительной записке к законопроекту сухо сказано, что целью нового постоянно действующего государственного коллегиального органа будет являться регулирование, мониторинг и контроль в сфере транспорта. А точнее сказать, он будет заниматься регулированием деятельности естественных монополий на рынках транспортных услуг и смежных рынках. Кроме того, комиссия будет разрешать споры, возникающие между ними и потребителями на этих рынках.

Само государственное регулирование будет осуществляться четырьмя способами, три из которых довольно бюрократичны и, на первый взгляд, довольно аморфны. Во-первых, комиссия, будет балансировать интересы естественных монополий на транспортном рынке и потребителей их услуг. Во-вторых, новый госорган планирует обеспечивать равные возможности доступа к услугам транспортных естественных монополий. В-третьих, комиссия будет предотвращать монополизацию и содействовать конкуренции.

Но, самым интересным с точки зрения естественных монополий и потребителей их услуг, то есть бизнеса, будет право нового госоргана формировать ценовую и тарифную политику на "рынке транспортных услуг с применением стимулирующих механизмов", а также контроля за ценообразованием и недопущением перекрестного субсидирования.

Фактически, комиссия будет осуществлять регулирование естественных монополий путем формирования тарифов на оказываемые ими услуги. Но не на все, а только на те, перечень которых будет устанавливаться Кабмином.

Кроме того, регулирование будет осуществляться путем выдачи лицензий на право осуществления тех или иных видов деятельности в сфере железнодорожного транспорта и проверки выполнения лицензионных условий.

Также комиссия будет заниматься государственным регулированием цен на услуги естественных монополий, осуществлять надзор за равноправным доступом к стратегической инфраструктуре, утверждать инвестпрограммы оператора инфраструктуры.

Противоположности

Опрошенные Delo.ua представители бизнеса и экспертного сообщества разделились в своих оценках инициативы правительства. В частности, председатель совета Федерации металлургов Украины Сергей Беленький отмечает, что бизнес говорит о необходимости создания национальной комиссии уже, как минимум, пять лет.

"В основном, эта идея вновь начинает обсуждаться в то время, когда "Укрзализныця" намеревается в очередной раз повысить тарифы на грузовые перевозки. Поэтому, очевидно, что необходим некий независимый орган, который будет определять тарифную политику, в том числе, такой госмонополии как УЗ, — говорит он. — Потому что это нонсенс, когда "Укрзализныця" вместе с Министерством инфраструктуры придумывают, по каким тарифам госмонополия должна возить нашу продукцию. Кроме того, нацкомиссия предусматривается законопроектом "О железнодорожном транспорте". Поэтому у нас не возникает сомнений в необходимости ее создания".

Кроме того, поддерживает инициативу Министерства инфраструктуры относительно создания национальной комиссии и председатель общественной организации "Всеукраинский центр реформ транспортной инфраструктуры" Владимир Наумов.

"Это правильное решение. Должен быть независимый регулятор, который сможет эффективно регулировать тарифы естественных монополий. Яркий пример "Укрзализныця". При минимальном качестве перевозки пассажиров стоимость билетов на поезда и самолеты практически одинаковы. Кроме того, поднимаются тарифы на грузовые перевозки, а в результате эффективной логистики все равно нет", — отмечает он.

В пресс-центре самой УЗ сообщили изданию, что "Укрзализныця" поддерживает создание нового госоргана. "Существование комиссии необходимо для открытия рынка железнодорожных перевозок: этот орган должен обеспечить недискриминационный подход при распределении пропускной способности, обеспечить равенство игроков на рынке. Законопроект является хорошей основой новой идеологии регулирования транспортного рынка. Новый орган сможет адекватно подойти к вопросу формирования тарифов, независимо от политических течений, основываясь исключительно на тщательном анализе объективных факторов", — отметили в УЗ.

Однако, по мнению представителей "Укрзализныци", очень важно, чтобы этот орган создавался уже после принятия нового закона "О железнодорожном транспорте".

"Причина — в разных правовых принципах регулирования деятельности железнодорожного транспорта. Специалисты "Укрзализныци" считают, что при условии создания такой комиссии до обновления законодательства относительно регулирования деятельности железнодорожного транспорта, есть риск, что после принятия нового закона "О железнодорожном транспорте" законодательную базу деятельности комиссии придется существенно пересматривать", — отмечают в пресс-центре УЗ.

Сергей Беленький напоминает, что в рамках железнодорожной реформы УЗ будет разделена на оператора инфраструктуры, а также грузового и пассажирского перевозчиков.

"Я считаю, что нет необходимости в монополизации двух последних функций. Грузового оператора можно поделить, как минимум, на две компании. Также стоит поступить с пассажирской частью и с предприятиями УЗ, которые занимаются ремонтом локомотивов и вагонов. Кроме того, у частного бизнеса должна быть возможность заниматься этими операциями, — продолжает он. — А уже новая комиссия должна будет вместе с Антимонопольным комитетом обеспечивать равный доступ к железнодорожной инфраструктуре".

По словам Сергея Беленького, это необходимо, чтобы частные компании могли заниматься бизнесом в данной отрасли, например, перевозить пассажиров.

"Комиссия и АМКУ должны будут следить за тем, чтобы не закрывалась возможность доступа к железнодорожной инфраструктуре. Ведь оператор инфраструктуры, который останется государственным монополистом, может выставить какие-то надуманные невыполнимые требования к частным компаниям для захода в этот бизнес, — предполагает он. — Например, иметь в своем парке количество подвижного состава не меньше, чем у УЗ. А это сложно будет выполнить. Не должно быть неразумных барьеров для доступа к инфраструктуре. В таком случае на железной дороге будет конкуренция и более высокое качество услуг".

Вместе с тем бывший заместитель министра инфраструктуры, эксперт транспортного рынка Александр Кава считает, что создание национальной комиссии принципиально не изменит ситуацию в транспортной отрасли.

"К сожалению, мы видим, что вместо решения проблем в своей сфере Министерство инфраструктуры продолжает заниматься имитацией бурной деятельности, — отмечает он. — Более того, этот законопроект не новый — подобный был разработан еще в 2012 году во исполнение программы реформ президента Виктора Януковича. Поэтому никакой новизны в этой комиссии нет. И какой-то пользы от нее в нынешней ситуации тоже не будет".

Практика деятельности подобных, якобы, независимых комиссий, например, Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере энергетики, свидетельствует о том, что есть риск того, что она будет подыгрывать интересам отдельных олигархов, считает Александр Кава.

"Непонятно от кого независимой будет новая комиссия. Я думаю, что никакой независимости не будет. Просто будет имитация бурной деятельности и попытка правительства переложить на кого-то ответственность за установление тарифов", — предполагает он.

Интересно, что финансирование деятельности регулятора будет осуществляться за счет спецфонда госбюджета, взносы в который будут платить естественные монополии. Правда, их размеры не смогут превышать 0,1% от чистого дохода предприятия за предыдущий год.

Сергей Беленький предполагает, что если деятельность комиссии будет финансироваться из общего фонда госбюджета, то есть риск того, что на нее будет оказывать влияние Кабмин или другие органы власти.

"Поэтому я пока что не вижу большой проблемы, если новый орган будет финансироваться за счет определенного процента от дохода государственных монополистов. Необходимо установить разумный бюджет комиссии, поделенный между курируемыми ею монополиями, но не зависящий от их прибыльности. Идеальную схему финансирования деятельности нового органа сложно придумать", — считает он.

Справедливые тарифы

Можно предположить, что самой главной новацией данного законопроекта будет делегирование новому госоргану права устанавливать тарифы. В этом вопросе тоже разделись точки зрения опрошенных спикеров. Сергей Беленький считает, что ныне действующий механизм установления железнодорожных грузовых тарифов плох тем, что УЗ разрабатывает проект приказа Министерства инфраструктуры об установлении новых тарифов. А само министерство, которое заинтересовано в повышении доходности подконтрольных предприятий, в том числе УЗ, не особо задумываясь, согласовывает повышение, продолжает он.

"По крайней мере, я не помню случаев, когда бы инициатива УЗ о повышении тарифов блокировалась профильным министерством. Как правило, если кто-то и не согласовывает из госорганов, так это или Минэкономики, или Государственная регуляторная служба, но не профильное министерство, — говорит Сергей Беленький. — По сути, сейчас железнодорожный монополист сам себе устанавливает тарифы. Это ненормально, неправильно и нерыночно. В таких случаях у государственных монополий отсутствуют стимулы для повышения внутренней эффективности. Ведь все можно решить за счет увеличения тарифов".

В то же время Александр Кава считает, что решить проблему с установлением объективных тарифом можно и без создания национальной комиссии.

"Просто необходимо, чтобы Министерство инфраструктуры выполняло свою функцию установления экономически обоснованных тарифов на железнодорожные перевозки грузов. А правительство, в свою очередь, решало в вопросе установления тарифов на пассажирские перевозки какую часть тарифа оно готово субсидировать за счет госбюджета, а какую часть готово переложить на плечи пассажиров. Необходимо решать вот эти вопросы, а не заниматься имитацией бурной деятельности, создавая новые органы власти. По сути, это будет просто бессмысленное увеличение числа чиновников и, соответственно, неэффективное использование средств налогоплательщиков", — предполагает Александр Кава.

Главное — независимость

Согласно законопроекту, в состав нацкомиссии войдут шесть членов и избираемый ими на два года председатель. Назначаться члены будут правительством на шесть лет по результатам открытого конкурсного отбора. Организацию и проведение конкурсного отбора возложат на конкурсную комиссию из пяти человек. Их будет определять Кабмин по представлению Министерства инфраструктуры.

Сергей Беленький выказывает определенные опасения относительно того, как будет формироваться новый орган. "Очень важно, чтобы комиссия была независимой. Если на ее деятельность будут влиять Офис президента, Кабмин или парламент, то новый орган сложно будет назвать независимым. Поэтому в идеале мы видим в составе этой комиссии в том числе представителей интересов грузовладельцев. Например, там мог бы быть один представитель горно-металлургического комплекса, один — от аграрной отрасли, то есть крупнейших пользователей грузового железнодорожного транспорта", — отмечает он.

Мы не можем утверждать, что избранные на конкурсе члены Нацкомисии будут несправедливыми или нечестными, продолжает Сергей Беленький. "Но, наверное, предложенная схема делегирования в состав комиссии представителей бизнеса, которую я описал, является предпочтительной. Грузовладельцам было бы куда спокойнее, если бы в состав нового органа вошли их представители. В таком случае будет больше уверенности в независимости комиссии", — говорит он.

Одновременно с этим Александр Кава отмечает, что есть большая вероятность, что в состав национальной комиссии будут назначены представители от олигархов для защиты их интересов. "Тем более, что мы видим, что нынешнее правительство показывает свою неспособность и импотентность в вопросах назначения на высшие должности. Кабмин имитирует проведение конкурсов — на самом деле все победители известны еще до оглашения таких конкурсов", — считает он.