На пути к парламентской республике

Политическая реформа приведет Украину к новой форме управления — парламентской республике. Этот факт придает особую окраску политической кампании. В ней партии и блоки будут особо рьяно бороться за места в парламенте с прицелом получить большинство в правящем кабинете

Сейчас ничто не может помешать воплощению в жизнь политической реформы. С этим согласны как политики, так и политологи. Директор центра социологических исследований Андрей Ермолаев исключает ее отмену даже гипотетически: "Политическая реформа — это прежде всего компромисс элит. Октябрь показал — даже попытка посягнуть на политреформу вызывает протест не только среди политиков, но и в обществе. Общество уже смирилось с новыми правилами игры".

Третьего сентября Конституционный Суд признал изменения в Конституцию законными, а значит, ни юридических, ни политических факторов, способных ее остановить, не осталось. Народный депутат Андрей Шкиль считает, что вопрос состоит только в сроках: "Логичнее было бы, если бы она вступала в действие с первой сессии нового парламента. Стоит ли разрушать и перестраивать систему власти за несколько месяцев до выборов?" Вопрос хороший, но его нужно было задавать в сессионном зале в декабре 2004 года, а тогда было не до вопросов. Рычаг политреформы будет запущен 1 января, и уже 3 января — с начала сессии — депутаты смогут попробовать власть на вкус.

Найди отличия

После выборов срок полномочий парламента составит пять лет (вместо четырех), причем полномочия отдельного депутата теперь могут быть приостановлены из-за таких, казалось бы, привычных мелочей, как его выход из фракции той партии, от которой он был избран. Помимо этого, уже нельзя будет совмещать членство в Раде с другими видами оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и творческой. Вместо дополнительных источников доходов парламентарии получают возможность формировать правительство на свое усмотрение (точнее, этот вопрос будет в компетенции правящей коалиции депутатских фракций).

Президент, соответственно, это право утрачивает, но приобретает другой козырь: у него появится возможность распускать парламент в двух новых случаях. Первый — если в течение месяца со дня открытия сессии Верховной Рады нового созыва не сформируется правящая коалиция депутатских фракций. Второй — если в течение 60 дней после отставки Кабмина Рада не утвердит новый его состав. Решение о роспуске законодательного органа президент может принять после консультаций со спикером, его заместителями и главами депутатских фракций. Президент также сохраняет за собой право ветировать решения парламента (правда, кроме законов о внесении изменений в Конституцию). Чтобы уволить генпрокурора или главу СБУ, президенту теперь придется испрашивать разрешения Верховной Рады.

Что касается Кабинета Министров, то он вообще больше не будет подчиняться актам президента (ст. 116). Так же как депутаты, члены правительства в соответствии с новой Конституцией не смогут совмещать служебную деятельность с другими занятиями, приносящими прибыль (опять-таки, кроме науки, творчества, преподавательства). Вместе с этим, министры не смогут входить в состав наблюдательного совета, управляющего органа прибыльных предприятий и организаций. Зато Кабмин получает привилегию самостоятельно назначать председателей комитетов и других центральных органов исполнительной власти.

"Есть иллюзия, что теперь Украина станет премьерской республикой, — комментирует глава правления Центра прикладных политических исследований "Пента" Владимир Фесенко. — Полномочия правительства существенно расширяются, но проблема в том, что правительство-то будет коалиционным. Здесь можно взглянуть на опыт Крыма. Если премьер будет адекватным этой коалиции, он будет сильным премьером. Как Куницын в свое время. Если премьер не имел отношения к этой коалиции (пример Матвиенко, его ждет быстрый крах. Очень много будет зависеть от самой парламентской коалиции, насколько эффективно новому премьеру удастся выстроить ее работу, сможет ли он стать реальным лидером этой коалиции. Это будет непростой эксперимент, политические противоречия будут достаточно острые. И я думаю, премьер вынужден будет считаться с позициями ведущих партий коалиции. Его реальное влияние будет ограничено не президентом, ни ВР, а именно этими партиями".

Новое правительство теперь будет обязано реализовывать если не программу, то некие положения, которые найдут одобрение коалиции, считает Ермолаев. Скорее всего, более продуктивно станут действовать профильные комитеты и министерства. Помимо прочего, премьер-министр теряет еще одно преимущество: после вступления в силу новой редакции Основного закона в случае досрочного приостановления полномочий президента его обязанности теперь будет исполнять уже не премьер, а спикер парламента.

И еще один важный момент: согласно измененной статье 93, полностью теряет право законодательной инициативы Национальный банк.

Трудности перехода

Поправки к Конституции, провозглашающие Украину парламентско-президентской республикой, на волне прошлогодних событий депутаты приняли нахрапом. А вот привести реформу к логически завершенному варианту в относительно спокойной обстановке никак не могут. Такой феномен, как парламентская коалиция большинства, появляется в Украине впервые. В поправках к Конституции прописаны все ее полномочия, однако сама процедура формирования коалиции до сих пор туманна. Уже сейчас понятно, что ни одна политическая сила не наберет на предстоящих выборах абсолютного большинства голосов, обретя тем самым права коалиции. Предполагается, что право "первой брачной ночи" — начала переговоров — будет иметь партия-лидер по результатам избирательной кампании.

Андрей Ермолаев убежден, что закон о регламенте должен учитывать и альтернативные варианты. Например, в случае, если в течение двух недель лидер не получает подтверждения о готовности фракций обеспечить ему коалиционное большинство, то право на переговоры получает партия, занявшее второе место по голосам. "Должно быть допущено такое количество вариантов и форматов переговоров, чтобы они позволили с течением времени все-таки сформировать коалицию и не ставить в тупик переговорный процесс, что может повлечь за собой неоправданный роспуск. Возможно, в парламенте набирается несколько средних победителей, а не несколько крупных. Значит, необходимо, чтоб процедура предполагала возможность переговоров во всех форматах, а не только в формате единоличного победителя. Иначе мы будем вечно избирать парламент", — говорит Ермолаев.

Другая проблема связана с еще не оформленной законодательно реформой местного самоуправления. По сегодняшнему законодательству, фактически всеми процессами на местах руководят госадминистрации, главы которых назначаются лично президентом. Владимир Фесенко предполагает, что такие назначение президент должен осуществлять по представлению Кабмина: "Я думаю, что после политреформы, после парламентских выборов президент вынужден будет считаться с позицией правительства. И, скорее всего, изменения в кадровом корпусе местных администраций произойдут уже с подачи новой правительственной коалиции".

"По существу, в президентской модели исполнительная вертикаль пронизывает всю систему, которая имеет представительский мандат, и подменяет ее от центра до района, — комментирует Андрей Ермолаев. — Госадминистрации контролируют даже местные бюджеты. И одновременно это сопровождается перекошенной бюджетной системой, в которой господствует принцип централизма. В рамках парламентской модели изменяются характер и функции исполнительной структуры на местах. Предположительно, после изменений Конституции по факту редакции законов о самоуправлении и госадминистрациях ГА будут связаны только с контролирующими функциями, их функции будут распространяться на реализацию программ госбюджета прежде всего. А вот местные бюджеты будут в ведении советов и их исполнительных органов".

Вместе с тем политическая реформа влечет за собой необходимость тотального реформирования межбюджетных отношений, суть которого — формирование бюджета снизу. Преимуществом будут пользоваться местные бюджеты, с четким определенным набором статей по их наполнению. "Соответственно, это потребует регламентации — какой вид подати является местной, а какой дает источник доходов государственного бюджета, и здесь не допускается бюджетное двоевластие", — говорит Ермолаев.

По мнению политологов, для решения вышеуказанной проблемы нужно лишь заново провести через парламент законопроект 3107-1, касающийся реформы местного самоуправления и принятый с нарушением процедуры. Этот документ Рада утвердила в первом чтении, но второго и третьего чтения так и не было. Тем более что в сентябре Конституционный Суд уже огласил положительное решение по этому законопроекту.

Что год грядущий нам готовит

Конституционная реформа вступит в силу одновременно с началом 2006 года, за исключением некоторых положений, касающихся местных советов, правящей коалиции и неразрывно связанного с ней формирования исполнительной ветви власти. Таким образом, с января Кабинет Министров останется прежним, но подчинен он будет уже парламенту. Это, по сути, единственное изменение, которое будет заметно с нового года.

"Следует учитывать, что Ехануров — фигура президента, — говорит Владимир Фесенко. — Он не является самостоятельной фигурой. Но Ехануров должен понимать, что его возможность остаться премьером после парламентских выборов полностью зависит от результатов партии, блока и от личного отношения Ющенко к нему. Поэтому он будет продолжать вести себя точно так, как ведет себя — выступать в роли исполнителя. Никакого переизбрания Кабмина переходные положения реформы не предусматривают. Однако есть много процедурных нестыковок в этом переходном периоде. Допустим, кто-то из членов правительства подает в отставку (или с ним что-то случается). Каким образом заполнить вакантное место? У президента уже такого права не будет. Но и Верховная Рада еще этого права не получит. Тогда получится, что может исполнять обязанности кто-то из заместителей до парламентских выборов".

Естественно, после задействования политреформы может снизиться эффективность работы парламента. Однако, по мнению Фесенко, полного блокирования не произойдет — тем более, все уже видели, что по ряду принципиальных вопросов пропрезидентские силы могут договариваться со своими оппонентами из-за позиций. Остается ожидать, что хотя бы до парламентских выборов Рада примет необходимые законы о регламенте, о местном самоуправлении, об оппозиции, чтобы реформа смогла нормально функционировать с апреля будущего года.

Изменения в формировании исполнительной вертикали власти согласно закону 3207-1 "О внесении изменений в Конституцию Украины"