Новые правила работы медиарынка: как закон "О медиа" повлияет на деятельность СМИ в Украине

13 декабря 2022 года Верховная Рада приняла в целом проект закона №2693-д о медиа. За документ проголосовали 299 парламентариев. Сейчас закон ждет подписи президента Владимира Зеленского.

"Благодаря принятому Закону "О медиа", национальный регулятор получил дополнительные полномочия и теперь сможет эффективно останавливать все попытки врага проникнуть в наше информационное пространство", - об этом заявил народный депутат, председатель парламентского Комитета гуманитарной и информационной политики Никита Потураев.

Он добавил, что Нацсовет по телевидению и радиовещанию сейчас вооружен дополнительными инструментами. "Во время атак и попыток проникнуть в наше инфопространство сможем реагировать быстрее, жестче. Действие основных изменений, прописанных в новом законе, мы увидим уже после победы. Однозначно будет больше качественного продукта и Нацсовет будет это стимулировать", - сказал политик.

Что в законе

Как отметил адвокат Игорь Тетеря, закон предусматривает обязательную прозрачность структуры собственности субъекта в сфере медиа (о которой нужно будет уведомлять Национальный совет), предусматривающий, за определенным исключением: возможность установить всех лиц, имеющих прямое или косвенное существенное участие в таком медиа, обладающим корпоративными правами в нем, в том числе и юридическим лицам – владельцам по всей цепи, обладают высоким уровнем влияния на деятельность такого медиа, а также характером взаимосвязей между указанными лицами; отсутствие трастов и юридических лиц, зарегистрированных в оффшорных зонах, среди владельцев существенного участия в субъектах медиа. Деятельность непрозрачных медиа, в понимании этого закона, запрещается, а в случае выявления таких фактов Национальным советом Украины по вопросам телевидения и радиовещания (далее – Национальный совет) проводится процедура аннулирования лицензии, если она была выдана, или другие действия направленные на прекращение деятельности такого медиа .

С момента признания Верховной Радой Украины определенного государства государством-агрессором (государством-оккупантом) и в течение пяти лет после отмены такого статуса действуют ограничения структуры собственности и финансирования медиа.

Так, во время вооруженной агрессии субъектом в сфере медиа в Украине не может быть:

• физическое лицо, являющееся гражданином государства-агрессора, кроме лиц, имеющих разрешение на временное или постоянное проживание в Украине;

• юридическое лицо, зарегистрированное в государстве-агрессоре или с местонахождением в таком государстве;

• юридическое лицо, в котором конечным бенефициарным собственником, ключевым участником или собственником существенного участия на любом уровне цепи владения корпоративными правами является физическое лицо, являющееся гражданином или резидентом государства-агрессора, или юридическое лицо, зарегистрированное в таком государстве или с местонахождением в таком государстве государству;

• юридическое лицо, получающее любое финансирование от физических лиц, являющихся гражданами государства-агрессора, юридических лиц, зарегистрированных в таком государстве или с местонахождением в таком государстве.

Кроме того, закон устанавливает ограничения по содержанию распространяемой субъектом в сфере медиа информации.

В частности, запрещается распространять информацию, которая: призывает к насилию, войне, свержению конституционного строя, изменению территориальной целостности и независимости Украины; разжигает ненависть, рознь или жестокость к отдельным лицам по любым признакам; пропаганду терроризма, наркотиков, порнографии, жестокого обращения с животными; отрицает или оправдывает преступный характер коммунистического, нацистского и русского тоталитарных режимов и содержит символику; унижает или попирает государственный язык; отрицает или подвергает сомнению существование украинского народа, украинской государственности, украинского языка.

Также после признания Верховной Радой Украины определенного государства государством-агрессором (государством-оккупантом) и в течение пяти лет после отмены такого статуса действуют особенности правового регулирования деятельности медиа.

В частности, запрещается распространять информацию:

• что освещает вооруженную агрессию против Украины как внутренний конфликт, гражданский конфликт или гражданскую войну, недостоверные материалы относительно вооруженной агрессии и действий государства агрессора (государства-оккупанта), его должностных лиц, лиц и организаций, контролируемых государством-агрессором (государством-оккупантом), если следствием этого является разжигание вражды или ненависти или призывы к насильственному изменению, свержению конституционного строя или нарушению территориальной целостности;

• программы и материалы (кроме информационных и информационно-аналитических программ), одним из участников которых является лицо, внесенное в Перечень лиц, создающих угрозу национальной безопасности;

• музыкальные фонограммы, видеограммы, музыкальные клипы, распространение которых запрещено согласно части второй статьи 15 Закона "О культуре".

При этом установлено, что освещение деятельности органов власти государства-агрессора (государства-оккупанта) в информационных и информационно-аналитических программах должно сопровождаться уведомлением о статусе государства-агрессора (государства-оккупанта).

Закон также устанавливает требования к национальному продукту, который должен составлять для линейных медиа, за определенным исключением, 50% от общего недельного объема вещания. Также устанавливаются объемы программ на государственном языке в определенных промежутках времени: для телеканалов общенациональной и региональной категорий, а также радиовещателей – не менее 90% от общей продолжительности программ; для телеканалов местной категории – не менее 80% от общей продолжительности программ; для радиовещателей также установлена обязанность обеспечивать не менее 40% песен на государственном языке, за определенными исключениями. В свою очередь печатные медиа издаются на государственном и других языках, а онлайн-медиа самостоятельно определяет язык распространения информации, каждый из которых с соблюдением требований Закона Украины "Об обеспечении функционирования украинского языка как государственного".

Документом предусматривается досудебный порядок опровержения распространенной недостоверной информации или реализации права на ответ. Если распространенная информация унижает честь, достоинство или деловую репутацию личности и при этом не соответствует действительности (изложенная неполно или неточно), такое лицо может в течение 20 дней с момента распространения указанной информации обратиться к соответствующему субъекту в сфере СМИ с заявлением.

При этом закон предусматривает, что подача лицом заявления об опровержении или реализации права на ответ не является обязательным условием для обращения в суд с соответствующим иском. Вместе с тем, учитывая, что законом предусмотрен исчерпывающий перечень оснований, по которым в удовлетворении заявления об опровержении или ответ может быть отказано, а также учитывая сокращенные сроки обращения с таким заявлением и его рассмотрения, предусмотрен способ защиты прав заявителя может быть достаточно эффективным в случае добросовестного рассмотрения субъектом медиа такого заявления по сравнению с защитой в судебном порядке, которая может тянуться годами.

В случае нарушения субъектом в сфере медиа требований законодательства к нему применяются меры реагирования, среди которых: предписание или штраф, применяемые по решению Национального совета; аннулирование лицензии и отмена регистрации, которые применяются по решению суда, а в отдельных случаях по решению Национального совета; запрет издания и распространения печатного СМИ, временный или постоянный запрет распространения онлайн-медиа по решению Национального совета или по решению суда.

В целях контроля и надлежащего реагирования на нарушение законодательства Национальному совету предоставлено право проводить плановые, внеплановые и дополнительные проверки субъектов в сфере медиа, которые в свою очередь делятся на выездные или безвыездные.

Есть ли в законе угроза свободе слова?

Ранее этот документ был раскритикован частью журналистов и правозащитниками как усиливающий влияние власти на СМИ.

Национальный союз журналистов Украины (НСЖУ) опубликовал заявление, в котором подчеркивают, что из-за "Закон о медиа" свобода слова в нашей стране может оказаться под угрозой.

"В конце ноября и начале декабря комитет Верховной Рады по вопросам гуманитарной и информационной политики провел несколько закрытых заседаний, где продолжил рассмотрение депутатских поправок к законопроекту "О медиа" (2693-д), уже одобренному парламентом в первом чтении. Ни на одном заседании не были приглашены журналисты или другие работники СМИ, справедливо критикующие закон. Сами заседания проходили непрозрачным способом – без общедоступной трансляции. Анализ закона "заставляет констатировать, что он допускает внедрение инструментов цензуры и существенное ограничение свободы слова в Украине", - говорится в заявлении НСЖУ.

НСЖУ отмечало то, чтобы отложить рассмотрение законопроекта "О медиа" до победы Украины.

"Для выполнения Директивы ЕС об аудиовизуальных медиауслугах сейчас можно зарегистрировать часть законопроекта "О медиа", которая предусматривает регулирование аудиовизуальных услуг, отдельным законопроектом и немедленно его принять. Эта важнейшая часть охватывает только 10% текста законопроекта и не вызывает никаких нареканий", - подчеркнули в НСЖУ.

Комитет защиты журналистов (Нью-Йорк) также выступил с заявлением об отмене этого законопроекта.

"Украинский законопроект о средствах массовой информации серьезно угрожает свободе прессы в стране, усиливая государственный контроль над информацией в то время, когда граждане нуждаются в ней больше всего", - сказала координатор программ CPJ в Европе и Центральной Азии, в Нью-Йорке Гульноза Саид.

Она добавила, что украинские законодатели должны отказаться от законопроекта или, по крайней мере, приостановить его рассмотрение в парламенте, пока Европейский Союз не сможет высказать свои рекомендации.

Европейская федерация журналистов (ЕФЖ) выразила свое мнение относительно закона "О медиа". Так, главная представительная организация журналистов в Европе считает, что принудительное регулирование, предусмотренное законопроектом "О медиа", достойно худших авторитарных режимов. По их мнению, законопроект "О медиа", который в 2020 году внес народный депутат Никита Потураев, содержит много противоречащих европейским ценностям положений.

ЕФЖ разделяет призыв украинских членов – Национального союза журналистов Украины (НСЖУ) и Независимого медиа-профсоюза Украины (НМПУ) к украинским властям о приведении законопроекта в соответствие с европейскими стандартами свободы медиа.

В частности, по мнению ЕФЖ, в существующем законопроекте предлагается предоставить произвольные и непропорциональные регуляторные полномочия Национальному совету Украины по вопросам телевидения и радиовещания, которое имело бы власть не только над аудиовизуальными СМИ, но и над печатными и онлайн-изданиями.

Федерация выразила глубокую обеспокоенность по этому поводу Европейской комиссии, в частности, Президентке Комиссии Урсули фон дер Ляен, Вице-президенту Вере Йоуровой и Европейскому Комиссару Оливеру Варгее.

"Государству, которое бы применяло такие положения, просто нет места в Европейском Союзе", – убеждена президент федерации Майя Север.

Согласно европейским нормам, регулирование медиа должно осуществляться органом, независимым от правительства, и его целью должна быть независимость медиа, а не контроль над медиа. ЕФЖ призывает украинские власти вступить в откровенный диалог с представительными организациями журналистов, а также обратиться за советом и экспертной информацией в Венецианскую комиссию, совещательный орган Совета Европы и Европейский Союз.

"Законопроект требует основательной доработки, чтобы он отвечал европейским стандартам независимого медиарегулирования и свободы медиа", – добавила Майя Север. Она подчеркнула, что ЕФЖ и ее украинские члены, НСЖУ и НМПУ, готовы к диалогу с властями, необходимыми для пересмотра законопроекта, который является необходимым условием для интеграции Украины в Европейский Союз.

В свою очередь глава парламентского комитета по вопросам гуманитарной и информационной политики, фракция "Слуга народа" Никита Потураев в интервью "Детектору медиа" рассказал, что организации, требовавшие блокирования законопроекта, нужно разделить.

"Думаю, эти организации нужно разделить. Потому что часть из них была введена в заблуждение. А часть, на мой взгляд, просто работает на Россию, сознательно блокируя вхождение Украины в ЕС. Ими должны заниматься СБУ и другие правоохранительные органы", - говорит он.

Потураев добавил, что после принятия законопроекта следует ожидать его международной экспертизы и применения.

"Обязательно (имеется в виду будет международная экспертиза, - ред). Механизм такой. На самом деле оценивается не только закон, но и его применение. То есть следующий год Еврокомиссия будет следить, как работает по новым правилам наш медийный рынок и как чувствует себя медийный пространство. И эти выводы будут окончательными. Они могут сказать: " Мы посмотрели, у вас все работает хорошо". Или скажут: " Мы посмотрели, у вас все работает хорошо, но вот тут надо поправить". Следующий год будет у нас годом испытания и оценки — экзамен, а Венецианская комиссия смотреть не имеет, это спекуляции отдельных манипуляторов, потому что в ЕС есть четкое распределение: за что отвечает Совет Европы, за что Еврокомиссия, за что Венецианская комиссия. которая следит за правами человека и организациями людей, медиа в сфере ответственности Совета Европы и Еврокомиссии, Венецианская комиссия здесь ни при чем, ее выводу требовали те политики, которые были против закона о медиа и хотели затянуть процесс его утверждения", - добавил Потураев.

Народный депутат от партии "Европейская Солидарность" Николай Княжицкий   считает, что закон о медиа на 80% хороший.

"Закон о медиа на 80% действительно хороший, нам удалось внести много изменений и защитить украинский язык, украинскую культуру. Но в законе есть негативные нормы. Узаконивается существование канала "Рада" как государственного телевидения. В Европе государственного телевидения не существует. Там есть коммерческое и общественное вещание. Если телевидение принадлежит государству, то государство за свои деньги будет заниматься пропагандой. А людям нельзя навязывать пропаганду внутри страны, что думать, и как говорить", - говорит нардеп.

Выводы

Как отметил адвокат Максим Тютюнников, журналистское сообщество и медиапространство опасается и обсуждает то, что новым законом будет фактически введена цензура.

В Украине есть конституционное предписание по запрету цензуры (статья 15 Конституции Украины). По определению Конституционного Суда Украины, цензура – это контроль со стороны институтов публичной власти за содержанием и распространением информации с целью защиты информационного пространства, то есть прямые или опосредованные действия государства, направленные на ограничение или даже запрет распространения информации, которую она считает вредной или не нужной для общества.

"Деятельность Национального совета по телевидению и радиовещанию, со своей стороны, имела не лучшую репутацию к принятию нового закона, а потому опасения медиапространства вполне понятны, особенно учитывая то, что среди полномочий этого органа есть, например, временный запрет распространения онлайн-медиа за решением Нацсовета по телевидению и радиовещанию", - говорит Тютюнников.

Однако следует учитывать, что, во-первых, запрет цензуры является конституционной нормой, а нормы Конституции являются нормами прямого действия, а во-вторых, применение временного запрета распространения онлайн-медиа возможно в случае совершения значительного нарушения, если в течение одного месяца до субъекта уже было применено пять штрафов за совершение значительных нарушений и срок временного запрета составляет четырнадцать календарных дней. Более того, эти пять штрафов могут быть наложены только за нарушения, четко предусмотренные законом.

"То есть, учитывая репутацию Нацсовета и порядок его назначения, опасения медиа-индустрии понятны, однако считаем, что Нацсовет по вопросам телевидения и радиовещания не является инструментом, благодаря которому хотят ввести цензуру в Украине. Наоборот нам необходим сильный регулятор, который есть нормальной мировой практикой. Одновременно с этим отмечаем, что процедура назначения членов Нацсовета должна быть пересмотрена по окончании военного положения", - комментирует адвокат Тютюнников.

Учитывая вышеизложенное, можно предположить, что определенные риски для медиа-индустрии и работы журналистов в законе все же существуют, однако они не столь критичны, как это описывают отдельные представители медиа.

Онлайн-медиа долгое время находились за пределами правового регулирования или в так называемой "серой зоне", несмотря на их значительное влияние на общественное мнение и их долю в медиапространстве. Конечно, на онлайн-медиа распространялись общие нормы распространения недостоверной информации, однако специального нормативного регулирования не было. Это связано с тем, что нормативное регулирование медиапространства в Украине вообще было достаточно устаревшим.

Считаем, что введение правового регулирования онлайн-медиа является вполне положительным и рациональным шагом, несмотря на шквал критики. Более того, внедрен довольно мягкий и либеральный подход, поскольку субъекты в сфере онлайн-медиа и платформы совместного доступа к видео смогут зарегистрироваться в добровольном порядке.

После регистрации у них будет более широкий спектр прав и благоприятное нормативно-правовое регулирование. К примеру, согласно ст. 116 закона "О медиа", зарегистрированным медиа штраф будет грозить в случае совершения в течение одного месяца пяти незначительных нарушений, за которые были вынесены предписания, а вот незарегистрированным онлайн-медиа – в случае совершения в течение одного месяца трех и более незначительных нарушений, за которые были вынесены предписания, решения о которых не были отменены. То есть, как видим, новый закон содержит поощрительное правовое регулирование для онлайн-медиа, готовых зарегистрироваться и вести деятельность открыто и добросовестно.

"Итак, не видим оснований для критики введения регулирования онлайн-медиа, особенно учитывая то, что это абсолютно нормальная мировая практика", - добавил адвокат.

Относительно полномочий Нацсовета по телевидению и радиовещанию это одно из наиболее дискуссионных нововведений закона, поскольку фактически это попытка сделать Нацсовет по телевидению и радиовещанию сильным регулятором. Тютюнников подчеркнул, что сильный регулятор в сфере медиа необходим Украине, поскольку, с одной стороны, это стала мировая практика, а с другой – необходимость в условиях информационной войны и распространение дезинформации среди украинского общества.

Позиция лиц, выступающих против изменений в полномочиях Нацсовета по телевидению и радиовещанию, основывается на оценках далеко не идеальной ее предыдущей деятельности, ведь она не проявила себя как надлежащий и эффективный регулятор. Кроме того, высказываются опасения относительно того, что Нацсовет по телевидению и радиовещанию будет находиться под контролем власти, поскольку ее члены, согласно Конституции Украины, назначаются ВРУ и Президентом. Указанная позиция заслуживает внимания, хотя законом "О медиа" в части 1 статьи 72 предусматривает, что Нацсовет по телевидению и радиовещанию осуществляет свою деятельность независимо от других государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных и должностных лиц. При этом, учитывая процедуру ее формирования, нельзя сказать, будет ли полностью на практике реализовано требование независимости.

Адвокат Тютюнников считает, что сильный регулятор может и должен иметь место в медиапространстве. Кроме того, относительно выводов отдельных лиц на то, что якобы с помощью Нацсовета будет введена цензура, следует отметить, что, например, аннулирование лицензии возможно только по решению суда, где субъект медиапространства сможет отстоять свою позицию.

По словам адвоката, положительную общую оценку закона "О медиа" можно выделить с учетом следующих факторов:

1. Это еще один шаг к евроинтеграции и выполнение одного из требований вступления в ЕС. Конечно, эксперты ЕС только будут оценивать, как будут работать положения этого закона на практике, однако начало уже положено.
2. Состоялось введение в сферу нормативно-правового регулирования онлайн-медиа, что рационально учитывая их значительную роль в формировании общественного мнения, мировую практику и необходимость вывести их из "серой" зоны.
   
3. Введен мягкий и либеральный подход в части регулирования онлайн-медиа и привлечения субъектов медиапространства к ответственности, особенно, что касается поощрительных норм регистрации таких субъектов.
   
4. Наличие Раздела IX, определяющего особенности правового регулирования деятельности медиа в условиях вооруженной агрессии, поскольку враг активно использует и дезинформацию, и пропаганду.
   
5. Законом устанавливается более четкая категоризация и дифференциация ответственности за разные виды нарушений, а также вводится такой инструмент воздействия на нарушителя как предписание. Предписание должно содержать подробное описание выявленного нарушения и оговорки относительно недопущения такого нарушения в будущем, что позволит субъектам в сфере медиа осознать и прекратить нарушения без применения каких-либо значительных санкций.

В то же время нельзя не сказать о следующих недостатках принятого закона, а именно:

1. Закон объемный, что достаточно логично, поскольку им регулируется достаточно широкий массив общественных отношений, но это обуславливает несогласованность между отдельными нормами и наличие пробелов в регулировании. Указанная проблема будет решаться уже во время правоприменения, в частности, и судебной практикой, ведь прогнозируемыми будут обжалование решений Нацсовета по телевидению и радиовещанию.
2. Следовало бы усовершенствовать процедуру назначения Нацсовета по телевидению и радиовещанию и установить более жесткие требования к кандидатам. Поскольку нынешняя процедура, предусмотренная Конституцией Украины, очевидно не способствует утверждению независимости регулятора.
   

"Итак, учитывая все вышеизложенное, считаем, что этот компромиссный закон был необходимым шагом, учитывающим нынешнее состояние общественных отношений и евроинтеграционный курс Украины. Однако отметим, что после начала правоприменения мы, скорее всего, столкнемся с отдельными противоречиями и пробелами, что повлечет за собой Кроме того, считаем, что процедура формирования Нацсовета по телевидению и радиовещанию должна быть пересмотрена, поскольку, учитывая важность этого регулятивного органа, мы должны максимально обеспечить его независимость, которая, кроме регламентации в законе, должна быть обеспечена и на практике", – резюмирует Тютюнников.