Как происходит реформа закупок лекарств — интервью замминистра здравоохранения

Тема закупок лекарств одна из самых горячих в Украине. И это не удивительно, ведь лекарства, которые закупает государство, по большей части в дефиците. Об этом "кричат" пациенты со страниц соцсетей, которые сталкиваются с отсутствием препаратов в больницах. Родители, которые не находят необходимых вакцин в поликлиниках. Общественные организации, которые продолжают собирать деньги на лечение тяжелобольных пациентов. А по большей части все смирились, что если вы попали в больницу, то будьте готовы потратиться на лекарства и медизделия, вплоть до бинта. 

Ситуация осложнилась в 2014 году, когда произошла смена власти после Майдана. Если объяснять по-простому, то старые схемы и "договорняки" по закупкам лекарств развалились, а новые не образовались. В результате сами участники закупок начали блокировать их через АМКУ. Провести закупки вовремя не удалось, и образовался еще больший дефицит лекарств.

Тогда было принято решение передать закупки лекарств Международным организациям (МО). На законодательном уровне передача была закреплена в марте 2015 года и МО получили право закупать лекарства для Украины до марта 2019 года. Это время Украина должна использовать для реформирования системы государственных закупок и придумать такой механизм, который не вернет нас в 2014 год и в старые коррупционные схемы.

Delo.UA встретилось с заместителем министра здравоохранения по вопросам европейской интеграции Ольгой Стефанишиной, которая курирует закупку лекарств и процесс ее реформирования, и расспросило о том, как в Украине реформируют закупки лекарств.

На каком этапе подготовка к централизованным закупкам за бюджетные деньги 2018 года?

Подготовка к закупкам началась еще в ноябре 2017 года — именно тогда МОЗ начал процесс формирования номенклатур. Это рекордное время начала цикла закупок. Впервые с 2015 года мы начали процесс не просто вовремя, а заранее.

Сегодня уже утверждена первая часть Постановления Кабинета Министров, которой утверждается перечень препаратов и медизделий, а также необходимые объемы закупок, т.е. потребность. В первую часть Постановления вошло 9 программ. И мы уже запускаем отбор международных организаций, которые будут проводить закупки.

Пока все идет по графику, так что в апреле 2018 года мы планируем начать процесс подписания договоров. Для сравнения — в 2015 году, в первый год работы международных организаций Постановление Кабмина было подписано в октябре. И вот понадобилось три года для того, чтобы выровнять график.

Что происходит дальше после того, как вы определились с номенклатурами?

Собираем потребности лекарств по регионам. В этом году регионы подают свои потребности по обновленной форме. Кроме информации о том, сколько лекарств им надо, они должны посчитать свои остатки от поставок 2016 и 2017 годов. Мы делаем полный аудит для того, чтобы повысить эффективность закупочного процесса. Три последних года закупки проходили со смещенным графиком, много препаратов поставлялось дополнительно на сэкономленные деньги, теперь хотим понять, сколько их у нас в реальности, чего не хватает, что в избытке. Это поможет определить нам недофинансированные программы. Есть случаи, когда по расчетам регионов препарата хватает на несколько лет вперед. В результате государственные средства можно потратить на те препараты, которых не хватает.

Это несколько усложнило процесс сбора потребностей по Украине, но первые девять программ уже успешно прошли эту процедуру. К тому же для удобства внесения данных и их анализа мы разработали специальную электронную форму.

После того как сбор потребностей завершен и верифицирован, Минздравом подается проект постановления в Кабмин. И дальше приступаем к выбору организаций и подписанию контрактов. Этот процесс уже начался.

Были ли проблемы с утверждением номенклатур, как это было в прошлые года?

Были новые препараты и программы, на которые нам необходимо было установить цены, поскольку в Украине они раньше не закупались в рамках государственных закупок. А так, никаких проблем не было. Работа с номенклатурами уже отточена опытом прошлых лет, мы просто учли все ошибки и быстро все утвердили.

В этом году закупками будут заниматься те же международные организации?

Как и каждый год, мы уже пригласили к закупкам все организации, которые числятся в законе и могут осуществлять подобные закупки. В том числе и ЮНИСЕФ, ПРООН и Crown Agents. В этом году у нас изменится порядок сотрудничества с международными организациями. Мы усовершенствуем договора, по которым будут идти закупки. Также мы утверждаем методику отбора международных организаций.

Сколько денег выделено на закупки 2018 года?

Как и в прошлом году 5,9 млрд грн.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: Медицинской реформе быть: сколько потратят из госбюджета на здравоохранение

Будет ли допфинансирование в этом году? 

Мы будем делать все, чтобы обеспечить пациентов лекарствами согласно их реальной потребности, учитывая остатки и поставки в этом году. Вот для этого мы сейчас и проводим аудит. Когда станет понятно, что на какие-то жизненно важные программы не хватает финансирования, будем изыскивать возможности для того, чтоб эти потребности закрывать. Так например, в прошлом году Минздрав на сэкономленные средства с других программ перераспределил 100 млн грн на программу взрослой онкологии. Мне, как человеку, много лет проработавшему в организациях, созданных пациентами, очень важен этот вопрос.

Часто регионы жалуются на нехватку лекарств. Хотя они сами определяют, сколько и каких лекарств им надо. Почему эта проблема возникает каждый год, и как намерены ее решать?

Отчасти эта проблема возникала в связи с задержкой закупочного цикла. Частично — из-за нехватки финансирования. Важно понимать, что ни одно государство мира не может на 100% обеспечить лечением всех пациентов за бюджетные деньги.

Отчасти эту проблему решает новая форма расчета потребности, о которой я говорила выше. Она дает возможность более четко рассчитывать регионам потребность в лекарствах. Мы держим постоянную коммуникацию с регионами, консультируем их. И пытаемся донести, что если им что-то не понятно в формулах расчета потребностей они могут обращаться к нам. Убеждаем показывать реальную потребность в лекарствах. Недавно провели селектор, потом еще один. Ведь в своем большинстве они подают некорректные данные не из-за злого умысла, а просто не понимая, как правильно их рассчитать.

Но в любом случае, сбор потребностей не будет идеальным до того момента, пока у нас не заработает система электронного реестра пациентов и лекарств. Как раз сейчас у нас в планах запустить электронный реестр лекарств, мы готовим его техническое задание и определяем весь тот функционал, который хотим видеть там.

Наша цель — чтоб и управленцы здравоохранения, и пациенты точно знали, сколько и каких бесплатных лекарств находится в каждой больнице. Пока единой системы нет, нам приходится собирать эту информацию по крупицам.

Можно считать, что с введением электронного реестра начнется реформа закупочного процесса?

Это скорее реформа учета лекарств. Ведь эта система позволит нам в реальном времени отслеживать, какие и где лекарства находятся, распределять их по Украине в зависимости от потребности. И самое главное, закупать не просто фиксированное количество лекарств по определенной программе, а исходить из реальных потребностей.

Мы хотим, чтобы Украина отошла от старых систем планирования и пришла к закупкам лекарств, которые нам на самом деле нужны. Для этого нам нужен электронный реестр пациентов, чтобы наглядно видеть, сколько есть пациентов с тем или иным заболеванием. А также внедрение европейских методик расчета потребности, которые базируются на протоколах лечения и статистике, которые позволяют спрогнозировать нужное количество необходимых лекарств. Мы уже начали тестировать такой подход — с вакцин.

Почему решили начать с вакцин, ведь это "больная" тема для украинцев? 

Именно поэтому и взялись за нее. Как раз во время вспышки кори мы увидели, что существующий расчет не корректный. Он ведет к тому, что в одних областях избыток вакцин, они просто лежат на складах, а в других вспышка кори вызвала дефицит. Чтобы избежать этого в будущем, мы обратились к ЮНИСЕФ и ВОЗ, которые предоставили нам методику расчета потребности в вакцинах по международным стандартам. Это несложная формула. Есть статистика рождаемости детей, есть количество людей из группы риска контакта с инфекциями и другие факторы, которые влияют на конечный показатель. По формуле мы можем рассчитать потребность Украины во всех вакцинах на несколько лет вперед.

Планирование наперед — очень важно. В мире существует ограниченное количество площадок производства вакцин, большие объемы заказов и сложный и длительный процесс изготовления. Поэтому во всем мире страны делают заказы наперед. Европейские страны панируют закупки лекарств и вакцин минимум на 3 года вперед, и даже на 5. Именно такое планирование помогает избежать перебоев с поставками жизненно важных лекарств.

А по другим закупкам лекарств будете внедрять подобный расчет?

Подобный подход должен быть ко всем закупкам. Но для расчета по всем остальным программам у нас нет одного из составляющих — реестров пациентов, следовательно, количества людей, нуждающихся в лекарствах. И пока у нас не будет этих данных, рассчитывать потребность сложно.

Какой уровень обеспечения вакцинами по Украине на данный момент? 

По состоянию на 1 марта 2018 года у нас более 2,8 млн доз вакцин БЦЖ. Вакцин для профилактики полиомиелита 338,5 тыс. доз инъекционной и 1,5 млн доз оральной. Вакцин для профилактики кори, паротита и краснухи (КПК) более 300 тыс. доз. Мы каждый месяц даем статистику по количеству всех вакцин по регионам.

В апреле в Украину приедет очередная партия вакцин КПК. В целом ситуация по вакцинам стабильная.

При этом постоянно всплывают истории нехватки вакцин. Почему? 

На центральном уровне мы стараемся сделать все от нас зависящее, чтобы вакцины были в каждой больнице. Я вам расскажу реальную историю, которая произошла во время вспышки кори. Как только мы получили дополнительные вакцины от ЮНИСЕФ, мы поставили рекорд: растаможили поставку за один день, сделали приказ о распределении и развезли по регионам в течение недели. Это наша задача, получить вакцины и доставить в области. Дальше регионы самостоятельно распределяют партию по больницам, издавая свой, на местном уровне, приказ. Спустя несколько дней, как мы развезли вакцины КПК, думая, что они разъезжаются по больницам, мне пишет девушка, что она обратилась в свою поликлинику за вакциной КПК и ей ответили, что ее нет и не будет. Мои коллеги позвонили в область выяснять ситуацию, и оказалось, что на местном уровне не успели издать нужного приказа о распространении вакцин по медучреждениям, что является ответственностью местной власти. Уже через несколько дней мне отписалась девушка, что вакцины доставили.

Сразу после этого был проведен селектор со всеми областями на уровне Вице-Премьер-Министра, чтоб ускорить распределение вакцин по больницам.

Во время вспышки кори у Минздрава и Закарпатской области возник конфликт на почве отсутствия вакцин. Чем он закончился? 

Мы всячески пытались помочь Закарпатской области и не только им, ведь дефицит возник и в других областях из-за повышенного спроса в связи со вспышкой кори. Мы сразу призвали все области, у которых были излишки, поделиться вакцинами до следующей поставки. Доходило до личных звонков губернаторам с просьбой не бросать коллег из других областей в беде. Но механизм сам по себе был бюрократичный — он отстроен таким образом, что без согласования с областями, Минздрав, даже в таких критических ситуациях, не мог делать перераспределение вакцин.

Возможно несколько вариантов. Теперь Минздрав своим решением может управлять запасами лекарств между областями. Также сами области получили автономию, они без согласования Минздрава могут делиться друг с другом. Это ускорит процесс передачи нужного количества лекарств. Ну и если кому-то удобно, можно делать перераспределений "по старинке".

Вакцины, которые закупают местные власти, это вакцины от бешенства, сыворотки от укусов змей и другие, в своем большинстве отсутствуют в Украине.  Как планируете решать этот вопрос?    

Мы начнем закупать их на местном уровне. Как раз сейчас мы формируем номенклатуру по этой программе.

Как обстоят дела с закупками за бюджетные деньги 2017 года?

Международники на 80% закончили закупку. И более половины уже доставлено в Украину. Пока рано говорить об общей сумме экономии, так как процесс закупок не завершен.

При этом я считаю, что нужно отходить от разговоров о том, за бюджет какого года закуплены лекарства. Сейчас у нас накладываются поставки и остатки закупок нескольких лет, приезжают лекарства за сэкономленные средства. Поэтому речь должна идти о наличии препаратов в больницах и об эффективном управлении остатками.

Давайте подойдем к оценке обеспечения лекарствами с этой стороны. По каким программам у нас дефицит, а что в излишке?

У нас, например, нет потребности по программе детского диализа, больницы просят временно приостановить поставки, так как уже есть хорошее обеспечение. Кроме того, закупки по этой программе осуществляются и на местном уровне. Теперь мы можем передать деньги, выделенные на детский диализ на дефицитные программы. Есть лекарства по онкопрограмме, которых хватит на 2-3 года, а есть те, которые заканчиваются.

Поэтому мы, например, составили для ПРООН список приоритетных лекарств по детской онкологии, которые нужно поставить в первую очередь. Но это все ручной режим работы. Повторюсь, всю эту систему отслеживания остатков лекарств нужно перевести в онлайн и прогнозировать ситуацию.

Когда мы проведем аудит — увидим реальную потребность, поймем насколько и сколько у нас дефицитных программ.

Есть ли проблемы с региональными закупками лекарств?

Да, с закупками в регионах есть проблемы. Мы часто видим, что они обходят Prozorro с помощью допороговых закупок, также есть вопросы к тендерной документации. Сейчас мы работаем с Минэкономразвития над разработкой методических рекомендаций. Потому что медзакупки очень специфические.

Как регионы воспринимают эту инициативу? 

Я бы сказала, что они должны быть заинтересованы в ней. По крайней мере та часть, которая нарушает по незнанию, не понимая, как работает система. Мы будем объяснять. И те, кто захочет, смогут проводить закупки правильно.

Мы обсудили множество проблем, связанных с закупками, и нет сомнения, что систему нужно реформировать. Да и в целом, когда принимался закон о передаче закупок МО, говорилось о том, что это вынужденная мера, пока мы не отстроим процесс самостоятельно. Так вот, время на исходе…

Да, через год заканчивается действие закона. В самом начале речь шла о создании Национального закупочного агентства, которое и будет проводить все закупки.

Это о том, как сделать процесс закупок оптимальным. Сейчас у нас 40 программ, по которым государство закупает препараты и медицинские изделия. Если быть точнее, это около полутысячи препаратов и более 700 медицинских изделий. По каждому из которых нужно собрать потребность, определить дозировку, упаковку, найти производителя, который предложит наиболее выгодную цену и прочее и прочее. Это огромный кусок работы. И это много для одного агентства.

Когда писалась концепция о создании закупочного агентства, законы о медицинской реформе еще не были приняты, и было неясно, будет ли у нас новая система финансирования медицинских услуг, будет ли создана Национальная служба здоровья.

Уже сейчас мы понимаем, что агентство должно стать одним из инструментов, которое будет работать на ряду с другими — это и реимбурсация, и включение медизделий в стоимость услуги и другие. Максимально эффективно использовать эти инструменты — в этом и есть реформа. Мы хотим, чтобы все существующие программы поэтапно и логично вписались в процесс реформирования медицины — как первичной, так вторичной и третичной помощи.

К примеру, возьмем реимбурсацию (программа "Доступные лекарства" — ред.). Сейчас идет реформа финансирования медицинских услуг, которая предполагает, что часть лекарств будет реимбурсироваться. Я думаю, что часть централизованных закупок мы передадим на эту программу.

Также на центральном уровне закупаются медизделия, стоимость которых может войти в тариф медицинской услуги. И их будут закупать сами медучреждения. Эти программы автоматически будут переданы на местный уровень.

Во многих странах существуют агентства, которые помогают медучереждениям группировать закупки и тем самым добиваться снижения цены. Агентство также может существовать для закупок стратегических программ — вакцин и, возможно, еще каких-то программ,  которые важны для национальной безопасности.

Хотим понять, через какой инструмент закупка того или иного препарата будет эффективна для Украины, и в этом нам помогают как национальные, так и международные эксперты.

При этом мы понимаем, что передать все на уровень больниц или в программу реимбурсации мы не можем. Децентрализация закупок не всегда хороша. Ведь когда вы закупаете большой объем цена ниже, да и возможностей торговаться больше. Есть даже такая практика, когда страны Европы объединяются, чтобы совершить закупку лекарств для снижения цены. Поэтому госагентство может стать рычагом для переговоров по цене, оно может контрактировать закупки, вести переговоры с компаниями, на предмет цены.

Успеете ли до 2019 года? 

Дорожная карта как раз это покажет.