Экономический суверенитет: почему локализация в промышленности жизненно важна для Украины

Комитет Верховной Рады по экономическому развитию 15 июля 2020 года рекомендовал парламенту принять за основу законопроект №3739 "О внесении изменений в Закон Украины "О публичных закупках". Он же — законопроект о локализации.

Этот документ уже вызвал множество споров, и Delo.ua разбиралось, как будет реализована локализация в украинских реалиях, что по этому поводу думает бизнес и как решать проблемы, которые могут возникнуть в случае, если международные партнеры увидят в нем некие нарушения уже заключенных соглашений.

Если вкратце, суть законопроекта №3739 достаточно проста. Сейчас для государства основным и единственным критерием в госзакупках является цена. Нардепы выбрали четыре подотрасли машиностроения — железнодорожный транспорт, городской пассажирский транспорт, коммунальная и спецтехника и энергетическое машиностроение — в которых добавляется еще один критерий. Это, собственно, локализация, ее уровень составит 25-40%.

Это означает, что в каждом вагоне, который покупают железнодорожники, в каждой буровой установке, которую закупают государственные газовики, в каждой пожарной машине для ГСЧС должно быть от 25 до 40 процентов украинского производства. Это могут быть детали, может быть работа наших рабочих, но без локализации к торгам не допустят.

Противники считают, что эта мера протекционистская и может нарушить существующие соглашения, в частности, Соглашение о госзакупках Всемирной торговой организации и Соглашение об Ассоциации с ЕС. Однако вот в чем дело: наши партнеры по ВТО и ЕС давно защитили собственное производство подобными мерами. Поэтому ситуация получается достаточно запутанная, ведь возникает ситуация в стиле "что дозволено Юпитеру, то не дозволено быку". Попробуем разобраться.

Неутешительные цифры

Доктор экономических наук, эксперт CMD-Ukraine Игорь Гужва в исследовании показывает вызовы, с которыми столкнулась Украина. Так, доля перерабатывающей промышленности в ВВП Украины за 2012-19 года сократилась с 17,6 до 10,8 процентов. Сократилась и доля отечественного машиностроения в отечественном экспорте — с 18,6 до 10,7%. При этом, доля проникновения импорта в публичные закупки в Украине составляет 38%. В секторе машиностроения она еще выше — 46,4%.

Куда проще смотреть на проценты сквозь призму денег. За последние пять лет Украина потратила на публичных закупках 120 миллиардов гривень. При этом, уточняет ученый, в ЕС доля импорта в госзакупках не превышает 7,9%, в США — 4,6%.

Директор ГП "Укрпромвнешэкспертиза"Владимир Власюк приводит еще более близкие людям показатели. Если в 2013 году средний украинец в год зарабатывал 5383 доллара, то в 2018 стал получать 3298 долларов. При этом, ближайшие соседи могут похвастаться куда более серьезными суммами. К примеру, в Турции средний годовой доход составляет $10380, в Румынии — $11290, в Польше — более 14 тысяч, в Словакии — почти 18,5 тысяч долларов.

Решить ситуацию с экономическим упадком, который привел к бедности, может развитие перерабатывающей промышленности. Только вот проблема: по факту, Украина, которая была развитой страной, не смогла этим воспользоваться, в результате чего промышленность сократилась с 91 года в колоссальные четыре раза.

Теперь нам нужно, по сути, заново проходить процесс индустриализации, что требует огромных инвестиций, в частности, в инфраструктуру. Где взять эти средства? Власюк неумолим: иного стратегического ресурса для этих инвестиций, чем деньги, которые генерирует украинская экономика, в Украине нет. И этот ресурс может стимулировать занятость и экономический рост нашей страны. Либо других стран, если потратить его на импорт. Поэтому получается, что локализация для нас — неизбежный шаг. 

Как поступают другие страны

В исследовании ГП "Укрпромвнешэкспертиза" приведена любопытная информация. На сегодня в США действуют 108 актов о внедрении локализации при госзакупках. В России — 16. В ЮАР — 10. В Индии, которая, подобно Украине, выстраивает свою промышленность — восемь. Австралия, Беларусь, Канада, Великобритания, Аргентина, Нигерия — все они защищают свою промышленность. Если брать по отраслям, больше всего защищают как раз машиностроение и транспорт. 

Рассмотрим конкретные примеры. В США действует знаменитый American Recovery and Reinvestment Act, включающий статью "Покупай американское". Если не используется американская сталь или оборудование — финансирования не будет. Или "Проект развития железных дорог" стоимостью $270 млн с тем же правилом "Покупай американское".

Турецкий проект развития железных дорог предусматривает 51% местных компонентов и материалов. Канадские судостроители должны локализировать 40% от общей стоимости проекта. Их же проект развития зеленой энергетики предусматривает 30% локализации в солнце и 70% в ветре. Мотивируют это все "общественными потребностями". 

"Детский труд"

Комментируя законопроект №3739, глава комитета экономического развития Рады Дмитрий Наталуха прибегнул к необычной метафоре. "У большинства присутствующих есть дети. Когда им было шесть лет, вы обеспечивали их всем, жильем, образованием. Чтобы они могли вырасти и стать хирургами или физиками. Но были миллионы детей, которые уже работали и тем самым как бы выставили себя на мировой рынок труда, — говорит нардеп. — Теоретики заявляют, что быстрая либерализация бизнеса это хорошо. Что это конкуренция, она позволит понять хищный мир экономики, в ваших интересах бросить их туда. Что протекционизм — это для ленивых. Но есть стимулы, а есть возможности. Если шестилетнему ребенку скажешь идти делать операцию или доказывать теорию относительности Эйнштейна, сможет он это сделать? Нет, потому что у него нет ни образования, ни опыта. Так же и молодые отрасли не могут воспользоваться возможностями открытого рынка, потому что не могут конкурировать с развитыми странами на равных". 

К счастью, говорит замглавы комитета по экономическому развитию, один из авторов законопроекта Дмитрий Кисилевский, большинство в Раде эти метафоры понимают. "Мы собрали подписи лидеров парламентского большинства, это фракция "Слуга народа", "Европейская солидарность", "Батькивщина", "ОПЗЖ", группа "Довира". Законопроект возвращает здравый смысл в политику государственных закупок. Если доля импорта в ЕС составляет 5-7%, а у нас 40%, получается, что деньги украинских налогоплательщиков идут на зарплаты в Евросоюзе. При этом, из-за экономического кризиса до конца года 250 тысяч украинцев могут потерять работу. Мы видим падение промышленного производства на 8,7%. Переработка упала на 15,7%. Может ли Украина, подобно развитым странам, залить экономику деньгами? Нет!" — подчеркивает Дмитрий Кисилевский. 

Спасение рядового украинца

По мнению экономистов, локализация позволит дать украинской промышленности необходимые для развития средства и сохранит рабочие места, которые сейчас находятся под угрозой. Еще немного цифр. Согласно расчетам, которые представил Игорь Гужва, в следующие пять лет Украине нужно потратить на общественный транспорт, коммунальную и спецтехнику и энергетическое оборудование 150 млрд грн. Это — тот самый рынок, куда может войти украинская промышленность. В результате локализации мы получим рост ВВП на 3,9%, увеличение продукции перерабатывающей промышленности на 10,7%, рост поступлений в бюджет на 8,2%. И, в дополнении к 200 тысячам рабочих мест, которые удастся сохранить, еще 62,5 тысяч новых.

Исследование ГП "Укрпромвнешэкспертиза" рассматривает еще более далекие горизонты и раздвигает рынок, за который могут побороться украинские промышленники. Это 10 лет и это $143,2 млрд. Половина суммы — публичные закупки. В частности, "Укрзализныце" обновление вагонного и локомотивного парка обойдется в 12 миллиардов, модернизация коммунального хозяйства — еще 12 миллиардов. Еще 25 миллиардов нужно потратить на распределительные электросети, 53,5 миллиардов — на генерацию электроэнергии. 

Промышленность готова 

По мнению председателя совета Федерации работодателей Украины Дмитрия Олийныка, законопроект о локализации — это декларация об экономическом суверенитете Украины: "Это будущее, это рабочие места, рост и возможности… Мы интересны зарубежным компаниям, как рынок. Поэтому они придут, будут учить технологиям, подпишут создание консорциума и так далее. А мы встанем на путь экономической независимости".

"Предложенная доля это практически наши показатели. Мы производим мусоровозы, дорожную технику, технику для водоканалов — насосы, вакуумные автомобили, каналопромывочные машины. В принципе в таком разбеге от 25 до 40% мы сейчас способны выполнять локализацию, — говорит директор "Спецбудмаш"Юрий Басюк. — При увеличении локализации мы будем больше заинтересованы размещать у себя мощности по изготовлению комплектующих"

"Наше предприятие производит пожарную, аварийно-спасательную технику, сельхозприцепы. Государство заказывает у нас продукцию на 600 млн грн в год, согласно программе, по которой закупается пожарная техника, — говорит собственник предприятия "Пожмашина"Олег Аверьянов. — Эти 600 млн можно отдать польскому предприятию и купить у него машины, но тогда деньги уйдут заграницу. Когда наша компания получает эти деньги, мы платим порядка 120 млн грн зарплаты, 70 млн грн налогов, закупаем на миллионы гривен украинских комплектующих. Это также зарплата на других украинских предприятиях и налоги в госбюджет". 

Арбитраж не страшен

Больше всего критики законопроекта оглядываются на реакцию зарубежных партнеров: мол, он может противоречить нашим соглашениям с ВТО и ЕС. 

О рисках принятия законопроекта о локализации рассказала Алена Омельченко, партнер, руководитель международной практики "Ильяшев и партнеры". "Закон еще не принят. От того, в каком виде он выйдет, будет понятно, есть ли основания у наших зарубежных партнеров в рамках соглашения ВТО о госзакупках обращаться к арбитражу ВТО или нет, — объясняет юрист. — Однако стоит обратить внимание, что орган регулирования споров ВТО сейчас находится в проблемном состоянии. Не работает его апелляционный орган, потому что США заблокировали назначение арбитров. Поэтому Украина получит право затягивать этот процесс".

Вместе с тем, напоминает Алена Омельченко, Евросоюз предлагает создать альтернативную апелляцию. Украина эту инициативу поддержала. Но он пока не создан и от того, как будет развиваться практика этого альтернативного органа, будет зависеть, оспорят ли вопрос страны, которые могут увидеть в новом законопроекте какие-то проблемы. 

Ну и, наконец, у ЕС есть возможность оспаривать закон в органе регулирования споров, который прописан в нашем Соглашении об ассоциации. "Бояться не стоит, это нормально, когда страны защищают свои права, — подчеркивает юрист. — Арбитраж может определить, что Украина ничего не нарушила. Если определит, что нарушение было, обозначит, в какой части, и Украина будет обязана внести изменения в законодательство, чтобы выполнить международные обязательства". 

Суть в том, что разбирательства затянутся на лет пять, за это время мы вполне успеем поднять на ноги промышленность, что даст ей конкурентное преимущество на свободном рынке в случае отмены локализации. 

Вывод здесь достаточно простой. Современный мир достаточно напряженное место и все страны принимают, так или иначе, протекционистские меры — квоты, пошлины, требования к локализации, оказывают финансовую поддержку собственным предприятиям. Украина только вступает на этот путь. Конечно, подобные решения не нравятся лоббистам-промышленникам из других стран, которым выгодно иметь крупный рынок сбыта. При этом наша страна остается, по сути, сырьевой базой, что, в общем-то, не слишком способствует бурному развитию. "Все богатые страны разбогатели одинаковым способом ... они отказались от сырьевых товаров и убывающей доходности ради обрабатывающей промышленности и возрастающей отдачи", пишет Эрик Райнерт в книге "Как богатые страны стали богатыми и почему бедные страны остаются бедными". Быть может, пора учиться на их примере.

Дмитрий Бунецкий, специально для Delo.ua