Человек красит место

Функции и полномочия Администрации, а теперь Секретариата президента, регулируются только указами президента. Глава государства может по своему усмотрению расширять или урезать полномочия своей канцелярии, но в конечном итоге ее вес будет определяться силой личности и амбициозностью конкретного руководителя аппарата

"Кто бы ни был сегодня президентом — вы, я или Ющенко, он все равно останется Кучмой", — сказал как-то один политолог, ссылаясь на Конституцию, "выписанную под Кучму", отсутствие законов о президенте и о Кабмине. Фактически "вне закона" существует и аппарат главы государства. Конституция наделила президента правом создавать для обеспечения своей деятельности "консультативно-совещательные" органы.

В первые годы президентства Леонида Кучмы ходила шутка, что он работает президентом в администрации Дмитрия Табачника. Действительно, Табачник постепенно выстроил систему влияния Администрации Президента на все политические процессы стране, начиная с Верховной Рады и заканчивая Кабмином. Отчасти это объяснялось широтой полномочий, которыми на то время был наделен сам президент.

Структура администрации при Табачнике отвечала отраслевому принципу и охватывала весь спектр политической деятельности. Профильные управления могли влиять на министерства и ставить задачи министрам, ссылаясь "на поручение президента". Его Администрацию называли "теневым правительством", а самого Табачника "серым кардиналом". Он всегда отстаивал идею монолитности Администрации, пресекая попытки некоторых помощников или советников отделиться в отдельную структуру.

Опять возник вопрос, каким должен быть его аппарат? Как сделать его мозговым центром, способным полноценно информировать и обеспечивать деятельность президента и в то же время избежать превышения полномочий и конфликтов с другими органами власти?

Вместе с тем система "троевластия" существовала и тогда. Кроме Табачника, были также первый помощник президента Александр Разумков и секретарь СНБО Владимир Горбулин. Эти трое, по сути, формировали информационное поле главы государства и выступали в роли его ближайших советников. В то же время аппарат первого помощника, как и СНБО, входили в Администрацию Президента, поэтому пальма первенства все равно оставалась за Табачником. Выстроенная им структура аппарата оказалась на редкость жизнеспособной и с небольшими изменениями сохранилась до 2002 года.

Сильной и влиятельной Администрация оставалась и при следующем руководителе — Евгении Кушнареве. При занявшем его место Николае Белоблоцком, поскольку он в большей степени был канцеляристом, роль главы Администрации уже не имела такой вес, как у предшественников.

Заметные нововведения в Администрации Президента появились с приходом в конце 1999 года Владимира Литвина: увеличивался штат, появились новые подразделения. На определенном этапе из хозяйственного управления администрации как самостоятельный субъект возникло Государственное управление делами — ДУСя. Литвину удалось объединить должности первого помощника и главы Администрации и стать, таким образом, главным советником по политическим вопросам.

Последним главой администрации Кучмы, дольше всех продержавшимся на этой должности, оказался Виктор Медведчук. Под его руководством Администрация Президента превратилась в небывало сильный орган президентской власти. Медведчук практически монополизировал доступ к президенту. Необоснованно начал разбухать и сам аппарат. Как отмечает директор политико-правовых программ Центра экономических и политических исследований им. А. Разумкова Юрий Якименко, подразделения создавались под конкретного человека, иногда шло тройное дублирование функций. Например, в сфере внутренней политики существовало главное управление внутренней политики (Рафальский), стратегических инициатив (Почепцов) и информационно-аналитическое управление.

В 2003 году лидер фракции СДПУ(о) Леонид Кравчук заявлял, что некоторые политические силы увидели в Медведчуке угрозу для себя и, "унижая" президента Украины Леонида Кучму, говорят, что решения вместо него принимает глава Администрации. Кравчук убеждал общественность, что решения Кучма принимает сам, а Медведчук может только "помогать сформулировать некоторые предложения".

О закрытости Администрации ходили легенды. До сих пор идут споры о количестве ее сотрудников при Викторе Медведчуке. Не удалось это узнать в свое время и депутатам — их запросы о структуре и штатном расписании АП просто игнорировались. Общественность здание на улице Банковой воспринимала не иначе как цитадель зла.

Бомба замедленного действия

Реформу своего аппарата Виктор Ющенко начал со смены вывески: вместо Администрации Президента появился Секретариат. Как президент, декларировавший прозрачность и открытость своей работы, он решил обелить новосозданный орган.

"В первую очередь нам бы хотелось опровергнуть миф о том, что Секретариат президента не отличается от предыдущей структуры — Администрации Президента, — рассказывал заместитель госсекретаря Маркиян Лубкивский. — Предыдущая власть сделала все, чтобы нивелировать все позитивное впечатление о ее работе. Нам тяжело работать под ее прессом... И недоверие, которое сложилось к Секретариату президента, я допускаю, — это крест от предыдущей власти".

После нескольких редакций в апреле текущего года президент подписал положение о Секретариате. Кроме переименования, предполагалось внутреннее реформирование бывшей Администрации. Но вопреки обещаниям упростить структуру аппарата новые идеологи административной реформы только усложнили ее. В итоге некоторые из нововведений оказались бомбой замедленного действия. Передача части функций от Секретариата в СНБО значительно усилила роль последнего, а появление Кабинета президента создало не только отдельный центр влияния, но и почву для конкуренции между этими тремя структурами.

Исход такого "троевластия" был предрешен кадровыми назначениями. Глава СНБО Петр Порошенко, метящий на премьерскую должность, решил реализовать свои амбиции, в полную силу развернувшись на этой должности; первый помощник, он же глава Кабинета президента Александр Третьяков — друг Ющенко. При таком раскладе судьба Александра Зинченко как главы администрации была предрешена.

"Все определяют люди, а не структура. Взять, например, Порошенко. Он добился передачи СНБО дополнительных функций и создал отдельный центр влияния. То, что кризис неминуем, и Зинченко "съедят", было ясно сразу", — считает политолог Михаил Погребинский.

По мнению экс-главы Администрации Президента Дмитрия Табачника, причиной конфликта во власти послужило создание неверной структуры, которая предполагала нескольких центров влияния внутри одного здания. По его мнению, появление бюрократической надстройки — Кабинета президента — привело к расколу самого аппарата. "Это не просто дискуссии между разными начальниками управления, это юридически закрепленная форма двоевластия. Полномочия государственного секретаря, несмотря на пышное красивое название, оказались существенно урезанными", — подчеркнул Д. Табачник.

К сожалению, нам не удалось поговорить с самим экс-госсекретарем Александром Зинченко. Его пресс-секретарь убежденно заявила, что структура Секретариата не имеет к его отставке никакого отношения, он ушел из-за коррумпированности окружения президента. Скандал, начавшийся с заявлений Зинченко, вылился в отставку правительства. Были уволены и его главные оппоненты Петр Порошенко и Александр Третьяков.

Этими вопросами президент озадачил в начале сентября нового главу своего аппарата Олега Рыбачука.

Назначение на эту должность оказалось для него полной неожиданностью. "Я еще не ориентируюсь в здании Секретариата, не могу сразу найти свой кабинет", — сказал Рыбачук на своей первой пресс-конференции, но заявил, что намерен заняться его реформированием. Что реально изменится в структуре, Олег Рыбачук не смог сказать и через две недели. Он лишь заявлял на регулярных пресс-конференциях (которые должны были продемонстрировать полную открытость аппарата президента), что у него "есть видение этого процесса".

Больное сердце государства

"Секретариат президента — это сердце государственного организма. Больное сердце усложняет работу всех других органов", — считает советник президента, глава политсовета гражданской партии "Пора" Владислав Каськив. По его мнению, действующую структуру Секретариата легче заменить новой, нежели реформировать. Пока предложения Каськива Рыбачук рассматривает в числе других, некоторые предложения его концепции уже претворены в жизнь.

В частности, президент упразднил Кабинет президента. Именно это первым делом предлагал сделать и Каськив. Организовывая аппарат главы страны, считает он, необходимо избежать повторения основных недостатков администрации Кучмы — монополизации доступа информации к президенту и неконституционных функций и полномочий, которые осуществляла его администрация.

По мнению Каськива, обеспечить все вышеперечисленное сможет наличие в структуре Секретариата, кроме самого госсекретаря, еще пяти независимых государственных советников по разным направлениям (внешняя, внутренняя, экономическая, гуманитарная политика, связи с общественностью). Они будут иметь собственный аппарат и непосредственный доступ к президенту. Кроме того, при госсоветниках должны быть сформированы высшие советы из числа знаменитых государственных и негосударственных экспертов, которые предлагают концепции, проекты решений, рекомендации по государственной политике.

По мнение экспертов, хотя эта схема имеет право на жизнь, она не устраняет многих недостатков, в частности — не решает проблему дублирования функций Кабмина и существования разных центров влияния в самом аппарате. Значительно ослабляется роль самого госсекретаря: на него, по сути, возлагаются только функции текущей деятельности, организационные и канцелярские. "Пять госсоветников фактически дублируют функции существующих министерств. А то, что они прямо не подчинены госсекретарю, только значительно ослабляет его роль и создает предпосылки для нездоровой конкуренции между ними "за ухо" президента. Изначально будет нарушена субординация", — считает Юрий Якименко.

"Система государственных советников в свое время уже не оправдала себя, не оправдает и сейчас. Это, по сути, ненужные дублеры министров. Я считаю, что аппарат президента должен быть монолитной структурой, а советники должны иметь особые функции, но не иметь отдельного аппарата", — считает Дмитрий Табачник.

Структура-структурой, но пока остается неурегулированным правовое поле, нет законов о президенте, о Кабмине и центральных органах исполнительной власти, четко не определена схема взаимоотношений и компетенции между этими органами, у главы аппарата президента (как бы он ни назывался) остаются полномочия, которые можно использовать исключительно в зависимости от личностных качеств человека, взошедшего на этот пост.

В том, что роль Секретариата при Олеге Рыбачуке изменится, уверены многие политологи. Но произойдет это не благодаря гениальности предложенной им концепции структуры Секретариата, а в большей степени из-за его "мягкой концепции". Политологи считают, что Рыбачук не претендует на полную самостоятельность. Он будет работать на президента, будет говорить не от своего имени, а от имени президента.

"Роль Секретариата станет более аналитической. Тем более, если вступит в силу политическая реформа, усилится роль парламента, Кабмина. Тогда для президента становятся действительно важными полнота информационно-аналитического обеспечения и коммуникативная функция — его представительство в Раде, Кабмине, в суде. Глава государства имеет полномочия в отношении всех этих органов, хотя они и сузятся, но от полноты, эффективного их использования будет зависеть вес президента и главы его аппарата в самой политической системе", — считает Юрий Якименко.

Пока глава Секретариата президента Олег Рыбачук не спешит что-то кардинально менять, а пытается разобраться, советуется с экспертами. Удастся ли ему сохранить за собой политические функции, а не стать главой канцелярии, зависит от него. Но, скорее всего, не удастся, считает Михаил Погребинский. С одной стороны — "не тот человек". С другой, в этом нет необходимости: президент не доверял премьеру Юлии Тимошенко, поэтому создал противовес — Порошенко. Сейчас он доверяет Юрию Еханурову, поэтому нет необходимости в супервлиятельном главе администрации.