Закон Украины "Об управлении объектами государственной собственности" как раздвоение личности государства

Принятие Закона Украины "Об управлении объектами государственной собственности", безусловно, можно считать позитивным явлением в жизни страны, реализацией, хотя и запоздавшей на 9 лет, требования Конституции Украины — обеспечить управление объектами государственной собственности на основании специального закона (ст. 116 Конституции Украины). В то же время указанный закон далеко не идеальный с точки зрения практических возможностей законодателя, содержит как позитивные, так и негативные для общества, экономики страны элементы

В части позитивных элементов можно выделить, прежде всего, формирование целостной системы управления объектами государственной собственности, которая включает в себя определенную, хотя и не бесспорную классификацию объектов государственной собственности, четкое распределение прав и обязанностей государственных органов управления за реализацию функции управления объектами государственной собственности.

Еще одним достоинством данного документа является введение единого порядка учета этих объектов, анализа эффективности их использования, механизма отбора физических и юридических лиц, назначаемых государством в качестве своих представителей на эти объекты.

Закон также предусматривает отсутствовавшие ранее возможности дополнительного стимулирования государственных служащих в случае качественного выполнения функций управления, единый порядок отчуждения государственного имущества независимо от того, осуществляется ли это в процессе приватизации или в ходе других операций, формирование государственных холдинговых компаний и управление ими и т. д.

Нельзя сказать, что государство не имело ранее здесь каких-то механизмов, однако данный закон унифицировал и упорядочил их, в ряде случаев вывел с уровня подзаконных актов на уровень закона. Поэтому уже сегодня можно с уверенностью сказать, что наличие такого закона усилит государственный контроль, как за движением активов, находящихся под контролем государства, так и за эффективностью их использования.

С другой стороны, как один из разработчиков этого закона должен заметить, что проект, который подавался разработчиками-специалистами политикам, претерпел на стадии своего дальнейшего прохождения существенные изменения, суть которых можно свести к следующему.

При доработке указанного проекта и его принятии гипертрофирована роль государственной собственности в сравнении с другими ее видами, в частности, созданы явные преимущества для этого вида собственности по отношению к частной собственности и другим собственникам, что не соответствует требованиям Конституции Украины, провозгласившей одинаковые права для всех собственников и выступающей против примата какого-то из видов собственности.

Бюджетные средства остались вне этого закона

Совершенно выпал из поля зрения этого закона такой вид активов, находящихся в государственной собственности, как бюджетные средства и технология управления ими. Отсутствие ссылки на существующие в этом направлении законы не дает ответа на вопрос: следует ли рассматривать государственные финансы как исключение из объектов управления государственной собственностью, или это недосмотр тех, кто принимал закон. В любом случае нет мостика, который бы связывал эти два вида государственных активов, находящиеся под контролем государства, — активов в реальном секторе экономики и бюджетных средств.

Как всегда, видно, что, несмотря на 9 лет работы над этим законом, государству как студенту не хватило одной ночи. Техника написания, отсутствие четкого определения многих новых понятий вызовет много вопросов у тех, кто будет ими пользоваться, дает свободу "творчества" на уровне подзаконных актов.

Противопоставление, например, государственных предприятий казенным предприятиям, которые по тексту закона как бы и не являются разновидностью государственных, искусственно нарушает логику уже сложившегося в стране разделения государственных предприятий на два вида — государственные коммерческие предприятия и государственные казенные предприятия.

Отсутствие в законе четкого определения такого нового понятия, как "государственный контролер", невыделение на уровне закона его основных прав и обязанностей, степени вмешиваться в деятельность субъектов хозяйственной деятельности, передача, как видим из закона, полномочий определить эти функции на уровне подзаконных актов представляет угрозу особенно в секторе смешанной экономики для партнеров государства в бизнесе, еще больше породит неравенство между государством-собственником и другими собственниками на предприятиях. Хотя сам факт введения таких контролеров я поддерживаю.

Неравенство прав акционеров

Особенно остро проблемы неравенства отношений к собственникам продемонстрировал законодатель в разделах закона, касающихся корпоративного сектора экономики. Ярко проявляется это в предоставлении государству как собственнику единолично утверждать финансовые планы в хозяйственных обществах, где, кроме него, есть другие акционеры, пусть даже у него больше 50% корпоративных прав. Монополизация государством права назначения руководителей таких предприятий, пусть и на конкурсных основах, единоличного начисления на свою долю дивидендов, независимо от стратегии развития предприятия, которое в отдельном случае требует реинвестирования всей прибыли в производство для сохранения конкурентоспособности, установления специального, отличного от существующего в других акционерных общества кворума, необходимого для проведения собрания (50% вместо 60%), и другие новеллы — тому свидетельство.

Для государства, которое провозгласило курс на интеграцию в единое европейское сообщество, заявило об уважении к частной собственности, желании внедрять международные стандарты корпоративного управления, данные префиниции, примат государства как собственника над другими собственниками говорят о несоответствии политических лозунгов реальным шагам государства на этом пути и вряд ли будут способствовать повышению инвестиционной привлекательности украинской экономики в глазах негосударственных инвесторов, особенно когда речь будет идти о выходе украинских субъектов хозяйствования на международные рынки капитала.

Весьма издевательски звучат нормы закона об открытых государственных акционерных обществах, которые не могут, исходя из установленных в законе правил, свободно выходить на публичное размещение своих акций, использовать ІРО (первичное размещение на публичных рынках) как самого дешевого способа получения капитала для своего развития. По сути дела закрепленный в законе механизм работы акционерных обществ с долей государства более 25% делает большинство таких акционерных обществ открытыми только в названии, но закрытыми по сути и непопулярными на организованных рынках капитала.

В разделах, характеризующих корпоративные отношения, закон нарушает святое правило акционерных обществ цивилизованных стран, суть которого: Все, что собственники передали в уставный фонд, является после соответствующей регистрации уже собственностью этого акционерного общества и не может быть возвращено ему в случае выхода из общества.

Для меня непонятно, как можно создать акционерное общество — холдинг, где основной актив в уставном капитале — корпоративные права дочерних предприятий — принадлежат не материнской компании, а кому-то другому (в данном случае государству). Для специалиста понятно, что в таком случае речь идет о механизме, скорее, доверительного управления, а не корпоративного, и здесь должны быть другие правила. Однако о них речи не идет.

Создается впечатление, что со стороны тех, кто вносил последние штрихи в этот закон, явно прослеживалось желание совместить в одном лице игрока и судью, дав, таким образом, преимущество слабому игроку в соревновании за эффективность использования трудовых, материальных и природных ресурсов. К сожалению, ни в одной стране искусственная поддержка слабого по своей природе игрока, в данном случае в лице государства, на поле, которое называется реальный сектор экономики, не давало еще позитивных результатов, более того, затягивало агонию тех субъектов хозяйственной деятельности, которые уже давно показали свою несостоятельность работать в условиях рыночной экономики.

Нелогичными в этом плане выглядят и действия Кабинета Министров Украины, одной рукой голосующего за поддержку этого Закона, а другой — подающего законодателям проект Закона "Об акционерных обществах", где предлагают более справедливые правила игры, защищающие не только государство, но и других собственников, в тех случаях, когда они находятся в роли миноритарных акционеров.

Трудно, в частности, будет объяснить инвесторам ситуацию, когда государство через Закон "Об управлении объектами государственной собственности" устанавливает особый кворум для проведения собрания в акционерных обществах с долей государства более 50%, а в проекте Закона "Об акционерных обществах" допускает это только в том случае, если собрание с долей участников 60% не состоялось в связи с отсутствием кворума. Мало того, что такой подход — это свидетельство неравенства, разделение акционеров "на белых и черных", так это еще и привнесет неразбериху, особенно в условиях динамично меняющихся соотношений государственной и негосударственной собственности. Почему государство в условиях акционерного общества задекларировало еще до собрания акционеров свое право на дивиденды на свою долю в капитале. Разве это делается без собрания, там, где есть другие собственники?

Для меня не совсем понятно, чем будут руководствоваться суды, столкнувшись с глубокими противоречиями указанного закона и ныне действующих Конституции, Гражданского и Хозяйственного кодексов. Ссылки в "Заключительных положениях" о том, что законодательные и другие нормативно-правовые акты, принятые до вступления в силу данного закона, применяются только в той части, которая не противоречит этому закону натолкнуться на другое противоречие, противоречие данного закона и Конституции, и еще неизвестно, какая норма в таком случае будет признана судами законной.

Одним словом, искренне желая защитить государственную собственность, упорядочить ее использование, поставить реальные заслоны на пути многочисленных схем и злоупотреблений с государственной собственностью в корпоративном секторе экономики (что я поддерживаю и разделяю), законодатель, на мой взгляд, серьезно перегнул палку и создал условия, которые могут существенно замедлить темпы экономического развития, уменьшить инвестиционную привлекательность в ту часть экономики, где государство работает бок о бок с негосударственным собственником.

Поэтому, если бы я был на месте экспертов, дающих рекомендации президенту в части данного закона, то одновременно с высокой оценкой многих нужных и полезных норм данного закона, обратил бы его внимание на отдельные нормы, которые идут в разрез с практикой и теорией корпоративного управления, сложившейся в мире, игнорируя которые, мы будем продолжать оставаться страной, где декларации политиков расходятся с их практическими шагами.

Таких норм немного, их легко и быстро поправить, чтобы закон уже в этом году, с одной стороны, стал заслоном на пути неэффективного управления государственной собственностью, а с другой — уважал других собственников, их права, вписанные в Конституцию Украины, международные нормы корпоративного управления, способствовал укреплению союза государственного и частного капитала.