Нові правила роботи медіаринку: як закон "Про медіа" вплине на діяльність ЗМІ в Україні

13 грудня 2022 року Верховна Рада прийняла в цілому проект закону №2693-д про медіа. За документ проголосували 299 парламентаріїв. Нині закон чекає на підпис президента Володимира Зеленського. 

"Завдяки ухваленому Закону "Про медіа" національний регулятор отримав додаткові повноваження й тепер зможе ефективно зупиняти всі спроби ворога проникнути в наш інформаційний простір", - про це заявив народний депутат, голова парламентського Комітет гуманітарної та інформаційної політики Микита Потураєв.

Він додав, що Нацрада з питань телебачення і радіомовлення зараз озброєна додатковими інструментами. "Під час атак і намагань проникнути в наш інфопростір зможемо реагувати швидше, жорсткіше. Дію основних змін, що прописані в новому законі, ми побачимо вже після перемоги. Однозначно буде більше якісного продукту й Нацрада це стимулюватиме", - сказав політик.

Що в законі

Як зазначив адвокат Ігор Тетеря, закон передбачає обов’язкову прозорість структури власності суб’єкта у сфері медіа (про яку потрібно буде повідомляти Національну раду), що передбачає, за певним виключенням: можливість встановити всіх осіб, що мають пряму або опосередковану істотну участь у такому медіа, володіють корпоративними правами у ньому, в тому числі і юридичних осіб – власників по всьому ланцюгу, мають високий рівень впливу на діяльність такого медіа, а також характер взаємозв’язків між вказаними особами; відсутність трастів та юридичних осіб, зареєстрованих в офшорних зонах, серед власників істотної участі у суб’єктів медіа. Діяльність непрозорих медіа, у розумінні цього закону, забороняється, а у разі виявлення таких фактів Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення (надалі – Національна рада) проводиться процедура анулювання ліцензії, якщо її було видано, або інші дії спрямовані на припинення діяльності такого медіа.

З моменту визнання Верховною Радою України певної держави державою-агресором (державою-окупантом) та протягом п’яти років після скасування такого статусу діють обмеження щодо структури власності та фінансування медіа.

Так, під час збройної агресії суб’єктом у сфері медіа в Україні не може бути:

• фізична особа, яка є громадянином держави-агресора окрім осіб, що мають дозвіл на тимчасове або постійне проживання в Україні;

• юридична особа, зареєстрована у державі-агресорі або з місцезнаходженням в такій державі;

• юридична особа, в якій кінцевим бенефіціарним власником, ключовим учасником чи власником істотної участі на будь-якому рівні ланцюга володіння корпоративними правами є фізична особа, яка є громадянином або резидентом держави-агресора, чи юридична особа, зареєстрована в такій державі або з місцезнаходженням в такій державі;

• юридична особа, що отримує будь-яке фінансування від фізичних осіб, що є громадянами держави-агресора, юридичних осіб, зареєстрованих в такій державі або з місцезнаходженням в такій державі.

Крім того, закон встановлює обмеження щодо змісту поширюваної суб’єктом у сфері медіа інформації.

Зокрема, забороняється поширювати інформацію яка: закликає до насилля, війни, повалення конституційного ладу, зміни територіальної цілісності та незалежності України; розпалює ненависть, ворожнечу чи жорстокість до окремих осіб за будь-якими ознаками; пропаганду тероризму, наркотиків, порнографії, жорстокого поводження з тваринами; заперечує або виправдовує злочинний характер комуністичного, нацистського та російського тоталітарних режимів та містить їх символіку; принижує або зневажає державну мову; заперечує або ставить під сумнів існування українського народу, української державності, української мови.

Також після визнання Верховною Радою України певної держави державою-агресором (державою-окупантом) та протягом п’яти років після скасування такого статусу діють особливості правового регулювання діяльності медіа.

Зокрема, забороняється поширювати інформацію:

• що висвітлює збройну агресію проти України як внутрішній конфлікт, громадянський конфлікт чи громадянську війну, недостовірні матеріали щодо збройної агресії та діянь держави агресора (держави-окупанта), її посадових осіб, осіб та організацій, що контролюються державою-агресором (державою-окупантом), якщо наслідками цього є розпалювання ворожнечі чи ненависті або заклики до насильницької зміни, повалення конституційного ладу чи порушення територіальної цілісності;

• програми та матеріали (крім інформаційних та інформаційно-аналітичних програм), одним із учасників яких є особа, внесена до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці;

• музичні фонограми, відеограми, музичні кліпи, розповсюдження яких заборонено відповідно до частини другої статті 15 Закону України "Про культуру".

При цьому встановлено, що висвітлення діяльності органів влади держави-агресора (держави-окупанта) в інформаційних та інформаційно-аналітичних програмах має супроводжуватися повідомленням про статус держави-агресора (держави-окупанта).

Закон також встановлює вимоги до національного продукту, який повинен становити для лінійних медіа, за певним виключенням, 50% загального тижневого обсягу мовлення. Також встановлюються обсяги програм державною мовою у певних проміжках часу: для телеканалів загальнонаціональної і регіональної категорій, а також радіомовників – не менше ніж 90% від загальної тривалості програм; для телеканалів місцевої категорії – не менше ніж 80% від загальної тривалості програм; для радіомовників також встановлено обов’язок забезпечувати не менше 40% пісень державною мовою, за певними виключеннями. В свою чергу друковані медіа видаються державною та іншими мовами, а онлайн-медіа самостійно визначає мову поширення інформації, кожен з яких з дотриманням вимог Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної".

Документом ще предбачено досудовий порядок спростування поширеної недостовірної інформації або реалізації права на відповідь. Якщо поширена інформація принижує честь, гідність чи ділову репутацію особи і при цьому не відповідає дійсності (викладена неповно чи неточно), така особа може протягом 20 днів з моменту поширення вказаної інформації звернутися до відповідного суб’єкта у сфері медіа з заявою. 

При цьому, закон передбачає, що подання особою заяви про спростування або реалізацію права на відповідь не є обов’язковою умовою для звернення до суду з відповідним позовом. Разом з тим, враховуючи, що законом передбачено вичерпний перелік підстав, за яких у задоволенні заяви про спростування або про відповідь може бути відмовлено, а також з огляду на скорочені строки звернення з такою заявою та її розгляду, передбачений спосіб захисту прав заявника може бути досить ефективним у випадку добросовісного розгляду суб’єктом медіа такої заяви в порівнянні з захистом у судовому порядку, який може тягнутися роками.

У випадку порушення суб’єктом у сфері медіа вимог законодавства до нього застосовуються заходи реагування, серед яких: припис або штраф, які застосовуються за рішенням Національної ради; анулювання ліцензії та скасування реєстрації, які застосовуються за рішення суду, а в окремих випадках за рішенням Національної ради; заборона видання та розповсюдження друкованого медіа, тимчасова або постійна заборона поширення онлайн-медіа за рішенням Національної ради або за рішенням суду. 

З метою контролю та належного реагування на порушення законодавства Національній раді надано право проводити планові, позапланові та додаткові перевірки суб’єктів у сфері медіа, які в свою чергу поділяються на виїзні або безвиїзні.

Чи є в законі загроза свободі слова?

Раніше цей документ був розкритикований частиною журналістів та правозахисниками як такий, що посилює вплив влади на ЗМІ. 

Національна спілка журналістів України (НСЖУ) опублікувала заяву в якій підкреслюють, що через "Закон о медіа" свобода слова в нашій країні може опинитися під загрозою. 

"Наприкінці листопада і на початку грудня комітет Верховної Ради з питань гуманітарної та інформаційної політики провів кілька закритих засідань, де продовжив розгляд депутатських поправок до законопроєкту "Про медіа" (2693-д), вже схваленого парламентом у першому читанні. На жодне засідання не було запрошено журналістів чи інших працівників ЗМІ, які справедливо критикують закон. Самі засідання відбувалися в непрозорий спосіб – без загальнодоступної трансляції. Нову редакцію закону не було завчасно оприлюднено, як не було проведено й обговорень ані з ключовими стейкхолдерами, ані з громадськістю. Аналіз законопроєкту "Про медіа" змушує констатувати, що він допускає впровадження інструментів цензури і суттєве обмеження свободи слова в Україні", - йдеться в заяві НСЖУ. 

НСЖУ наголошувало на тому, щоб відкласти розгляд законопроєкту "Про медіа" до перемоги України.

"Задля виконання Директиви ЄС про аудіовізуальні медіапослуги наразі можна зареєструвати частину законопроєкту "Про медіа", яка передбачає регулювання аудіовізуальних послуг, окремим законопроєктом і негайно його ухвалити. Ця найважливіша частина охоплює лише 10% тексту законопроєкту і не викликає жодних нарікань", - підкреслили в НСЖУ. 

Комітет захисту журналістів (Нью-Йорк) також виступив з заявою щодо скасування цього законопроекту. 

"Український законопроект про засоби масової інформації серйозно загрожує свободі преси в країні, посилюючи державний контроль над інформацією в той час, коли громадяни потребують її найбільше", - сказала координатор програм CPJ у Європі та Центральній Азії, у Нью-Йорку Гульноза Саїд.

Вона наголошувала, що українські законодавці повинні відмовитися від законопроекту або принаймні призупинити його розгляд у парламенті, доки Європейський Союз не зможе висловити свої рекомендації. 

Європейська федерація журналістів (ЄФЖ) висловили свою думку стосовно закону "Про медіа". Так, головна представницька організація журналістів у Європі вважає, що примусове регулювання, передбачене законопроєктом "Про медіа", гідне найгірших авторитарних режимів. На їх думку, законопроєкт "Про медіа", який у 2020 році вніс народний депутат Микита Потураєв, містить багато положень, які суперечать європейським цінностям.

ЄФЖ поділяє заклик українських членів – Національної спілки журналістів України (НСЖУ) та Незалежної медіа-профспілки України (НМПУ) до української влади щодо приведення законопроєкту у відповідність до європейських стандартів свободи медіа.

Зокрема, на думку ЄФЖ, у наявному законопроєкті пропонується надати довільні і непропорційні регуляторні повноваження Національній раді України з питань телебачення і радіомовлення, яка б мала владу не лише над аудіовізуальними ЗМІ, а й над друкованими та онлайн-виданнями.

Федерація висловила глибоку стурбованість з цього приводу Європейській комісії, зокрема, Президентці Комісії Урсулі фон дер Ляєн, Віце-президентці Вері Йоуровій та Європейському Комісару Оліверу Варгеї.

"Державі, яка б застосовувала такі положення, просто немає місця в Європейському Союзі", – переконана президентка федерації Майя Север.

Відповідно до європейських норм, регулювання медіа має здійснюватися органом, незалежним від уряду, та його метою має бути незалежність медіа, а не контроль над медіа. ЄФЖ закликає українську владу вступити у відвертий діалог із представницькими організаціями журналістів, а також звернутися по пораду та експертну інформацію до Венеціанської комісії, дорадчого органу Ради Європи, та Європейського Союзу.

"Законопроєкт потребує ґрунтовного доопрацювання, щоб він відповідав європейським стандартам незалежного медіарегулювання та свободи медіа", – додала Майя Север. Вона наголосила, що ЄФЖ та її українські члени, НСЖУ та НМПУ, готові до діалогу із владою, необхідного для перегляду законопроєкту, що є необхідною умовою для інтеграції України в Європейський Союз.

В свою чергу голова парламентського комітету із питань гуманітарної та інформаційної політики, фракція "Слуга народу" Микита Потураєв в інтерв’ю "Детектору медіа" розповів, що організації, які вимагали блокування законопроєкту, треба розділити. 

"Думаю, ці організації треба розділити. Бо частина з них була введена в оману. А частина, на мою думку, просто працює на Росію, свідомо блокуючи входження України в ЄС. Ними мають займатися СБУ та інші правоохоронні органи", - каже він. 

Потураєв додав, що після ухвалення законопроєкту треба очікувати його міжнародної експертизи та застосування. 

"Обов’язково (мається на увазі буде міжнародна експертиза, - ред). Механізм такий. Насправді ж оцінюється не лише закон, а й його застосування. Тобто наступний рік Єврокомісія буде стежити, як працює за новими правилами наш медійний ринок і як почувається медійний простір. І ці висновки будуть остаточними. Вони можуть сказати: "Ми подивилися, у вас усе працює добре". Або скажуть: "Ми подивилися, у вас усе працює добре, але ось тут треба поправити". Наступний рік буде в нас роком випробування й оцінки — такий собі екзамен. А Венеціанська комісія дивитися не має, це спекуляції окремих маніпуляторів. Бо в ЄС є чіткий розподіл: за що відповідає Рада Європи, за що Єврокомісія, за що Венеціанська комісія. Наш закон був у сфері оцінки Ради Європи, яка стежить за правами людини і організаціями людей. Медіа у сфері відповідальності Ради Європи і Єврокомісії. Венеціанська комісія тут ні до чого. Її висновку вимагали ті політики, які були проти закону про медіа і хотіли затягнути процес ухвалення", - додав Потураєв. 

Народний депутат від партії "Європейська Солідарність" Микола Княжицький вважає, що закон про медіа на 80% гарний. 

"Закон про медіа на 80% дійсно гарний, нам вдалося внести багато змін та захистити українську мову, українську культуру. Але у законі є негативні норми. Узаконюється існування каналу "Рада", як державного телебачення. В Європі державного телебачення не існує. Там є комерційне й суспільне мовлення. Якщо телебачення належить державі, то держава за свої гроші буде займатися пропагандою. А людям не можна нав’язувати пропаганду всередині країни, що думати, і як говорити", - каже нардеп. 

Висновки

Як зазначив адвокат Максим Тютюнников, найбільше журналістська спільнота та медіапростір побоюється та обговорює те, що новим законом буде фактично запроваджена цензура. 

В Україні є конституційний припис щодо заборони цензури (стаття 15 Конституції України). За визначенням Конституційного Суду України, цензура – це контроль з боку інститутів публічної влади за змістом та розповсюдженням інформації з метою захисту інформаційного простору, тобто прямі або опосередковані дії держави, спрямовані на обмеження чи навіть заборону поширення інформації, яку вона вважає шкідливою чи не потрібною для суспільства. 

"Діяльність Національної ради з питань телебачення й радіомовлення, зі свого боку, мала не найкращу репутацію до прийняття нового закону, а тому побоювання медіапростору цілком зрозумілі, особливо враховуючи те, що серед повноважень цього органу є, наприклад, тимчасова заборона поширення онлайн-медіа за рішенням Нацради з питань телебачення й радіомовлення", - говорить Тютюнников. 

Проте треба враховувати, що, по-перше, заборона цензури є конституційною нормою, а норми Конституції є нормами прямої дії, а по-друге, застосування тимчасової заборони поширення онлайн-медіа можливе у випадку вчинення значного порушення, якщо впродовж одного місяця до суб’єкта вже було застосовано п’ять штрафів за вчинення значних порушень і строк тимчасової заборони становить чотирнадцять календарних днів. Більше того, ці п’ять штрафів можуть бути накладені лише за порушення, які чітко передбачені законом.

"Тобто, з огляду на репутацію Нацради та на порядок її призначення, побоювання медіа-індустрії зрозумілі, проте вважаємо, що Нацрада з питань телебачення й радіомовлення не є інструментом, завдяки якому хочуть запровадити цензуру в Україні. Навпаки нам необхідний сильний регулятор, що є нормальною світовою практикою. Одночасно з цим, зауважуємо, що процедура призначення членів Нацради має бути переглянута після закінчення воєнного стану", - коментує адвокат Тютюнников. 

З огляду на вищевикладене, можна припустити, що певні ризики для медіа-індустрії та роботи журналістів в законі все ж існують, проте вони не настільки критичні, як це описують окремі представники медіа. 

Онлайн-медіа тривалий час перебували за межами правового регулювання або у, так званій, "сірій зоні", не дивлячись на їх значний вплив на суспільну думку та їх частку у медіапросторі. Звісно, на онлайн-медіа поширювались загальні норми про розповсюдження недостовірної інформації, проте спеціального нормативного регулювання не було. Це пов’язано з тим, що нормативне регулювання медіапростору в Україні взагалі було доволі застарілим. 

Вважаємо, що запровадження правового регулювання онлайн медіа є цілком позитивним та раціональним кроком, не дивлячись на шквал критики. Більше того, запроваджено доволі м’який та ліберальний підхід, оскільки суб’єкти у сфері онлайн-медіа та платформи спільного доступу до відео зможуть зареєструватись у добровільному порядку. 

Після реєстрації вони матимуть більш широкий спектр прав та сприятливе нормативно-правове регулювання. Наприклад, згідно зі ст. 116 закону "Про медіа", зареєстрованим медіа штраф загрожуватиме у разі вчинення впродовж одного місяця п'яти незначних порушень, за які було винесено приписи, а от незареєстрованим онлайн-медіа – в разі вчинення впродовж одного місяця трьох і більше незначних порушень, за які було винесено приписи, рішення про які не були скасовані. Тобто, як бачимо, новий закон містить заохочувальне правове регулювання для онлайн-медіа, які готові зареєструватися та вести діяльність відкрито й добросовісно.  

"Отже, не вбачаємо підстав для критики запровадження регулювання онлайн-медіа, особливо враховуючи те, що це абсолютно нормальна світова практика", - додав адвокат. 

Щодо повноважень Нацради з питань телебачення й радіомовлення це одне із найбільш дискусійних нововведень закону, оскільки фактично це спроба зробити Нацраду з питань телебачення й радіомовлення сильним регулятором. Тютюнников підкреслив, що сильний регулятор у сфері медіа необхідний Україні, оскільки, з одного боку, це стала світова практика, а з іншого – необхідність в умовах інформаційної війни та поширення дезінформації серед українського суспільства.

Позиція осіб, що виступають проти змін у повноваженнях Нацради з питань телебачення й радіомовлення, ґрунтується на оцінках далеко не ідеальної її попередньої діяльності, адже вона не проявила себе, як належний та ефективний регулятор. Окрім того, висловлюються побоювання щодо того, що Нацрада з питань телебачення й радіомовлення перебуватиме під контролем влади, оскільки її члени, відповідно до Конституції України, призначаються ВРУ та Президентом. Зазначена позиція заслуговує на увагу, хоч законом "Про медіа" у частині 1 статті 72 встановлено запобіжник, який передбачає, що Нацрада з питань телебачення й радіомовлення здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб. При цьому, враховуючи процедуру її формування, не можна сказати, чи буде повністю на практиці реалізована вимога щодо незалежності.

Адвокат Тютюнников вважає, що сильний регулятор може і повинен мати місце у медіапросторі. Окрім того, щодо посилання окремих осіб на те, що нібито за допомогою Нацради буде впроваджено цензуру, варто зазначити, що, наприклад, анулювання ліцензії можливе тільки за рішенням суду, де суб’єкт медіапростору зможе відстояти свою позицію. 

За словами адвоката, позитивну загальну оцінку закону "Про медіа" можна надати з огляду на наступні фактори: 

1. Це ще один крок до євроінтеграції та виконання однієї із вимог для вступу до ЄС. Звісно, експерти ЄС тільки будуть оцінювати, як працюватимуть положення цього закону на практиці, проте початок вже покладено. 
2. Відбулося введення у сферу нормативно-правового регулювання онлайн-медіа, що є раціональним з огляду на їх значну роль у формуванні суспільної думки, світову практику та необхідність вивести їх із "сірої" зони. 
   
3. Запроваджено м’який та ліберальний підхід у частині регулювання онлайн-медіа та притягнення суб’єктів медіапростору до відповідальності, особливо, що стосується заохочувальних норм щодо реєстрації таких суб’єктів.  
   
4. Наявність Розділу IX, який визначає особливості правового регулювання діяльності медіа в умовах збройної агресії, оскільки ворог активно використовує і дезінформацію, і пропаганду. 
   
5. Законом встановлюється більш чітка категоризація та диференціація відповідальності за різні види порушень, а також запроваджується такий інструмент впливу на порушника як припис. Припис має містити докладний опис виявленого порушення та застереження щодо недопущення такого порушення в майбутньому, що надасть можливість суб’єктам у сфері медіа усвідомити та припинити порушення без застосування якихось значних санкцій.

Водночас не можна не сказати про наступні недоліки новоприйнятого закону, а саме: 

1. Закон об’ємний, що досить логічно, оскільки ним врегульовується доволі широкий масив суспільних відносин, але це зумовлює неузгодженість між окремими нормами та наявність прогалин у регулюванні. Зазначена проблема вирішуватиметься уже під час правозастосування, зокрема, і судовою практикою, адже прогнозованими будуть оскарження рішень Нацради з питань телебачення й радіомовлення.
2. Варто було б удосконалити процедуру призначення Нацради з питань телебачення й радіомовлення та встановити більш жорсткі вимоги до кандидатів. Оскільки нинішня процедура, передбачена Конституцією України, явно не сприяє утвердженню незалежності регулятора. 
   

"Отже, враховуючи все вищевикладене, вважаємо, що цей компромісний закон був необхідним кроком, який враховує нинішній стан суспільних відносин та євроінтеграційний курс України. Проте зазначимо, що після початку правозастосування ми, скоріше за все, зіткнемось з окремими суперечностями та прогалинами, що спричинить судові спори. Окрім того, вважаємо, що процедура формування Нацради з питань телебачення й радіомовлення має бути переглянута, оскільки, враховуючи важливість цього регулятивного органу, ми маємо максимально забезпечити його незалежність, яка, окрім регламентації у законі, має бути забезпечена і на практиці", - резюмує Тютюнников.