Скільки коштуватиме Україні компроміс у сфері промислового забруднення

Пройшло трошки більше року, як Україна отримала статус країни кандидата на вступ до Європейського Союзу. Минулого літа разом із потужним сигналом від ЄС, країна отримала більше зобов'язань. Зокрема, тільки у сфері кліматичного законодавства кількість регуляторних актів, які треба імплементувати, збільшилася у 10 разів.

За півроку після отримання статусу кандидата країна одержала свою першу оцінку відповідності умовам членства. Виявилося, що імплементація європейського екологічного законодавства знаходиться на початкових стадіях.

Уряд, парламент, частина промисловості та громадський сектор продовжують працювати під час війни. Проте темп імплементації європейських «зелених» директив не викликає зайвого оптимізму. До того ж значна кількість прийнятих Верховною Радою та Кабінетом міністрів актів передбачають відстрочку їхнього впровадження на кілька років після закінчення воєнного стану.

Такий підхід гальмує впровадження Києвом європейських стандартів, зокрема у сфері промислового забруднення, що може вплинути на терміни вступу України до ЄС, а також на спроможність місцевих експортерів збільшувати постачання товарів та енергоресурсів на європейські ринки. Для Європи це означатиме обмеження використання українських товарів загалом і енергоресурсів, зокрема, у побудові нової моделі енергетичної безпеки.

Реальність проти сподівань

З літа 2022 року, коли Україна стала кандидатом на членство в ЄС, українські посадовці випромінювали оптимізм. Наприклад, міністр захисту довкілля та природних ресурсів України Руслан Стрілець в серпні 2022 року оцінював рівень виконання євроінтеграційних зобов’язань у довкіллєвій сфері як дуже високий – 63%.

Дещо в розріз із ентузіазмом, який пан Стрілець висловлював, він пригадав, що на розгляді в Верховній Раді знаходяться 19 євроінтеграційних екологічних законопроєктів, чотири з яких мають бути прийняті першочергово для виконання Угоди про асоціацію з ЄС. Зокрема це:

• №4461 про території Смарагдової мережі (на розгляді з 2020 року, досі не пройшов перше читання); 
• №7327 щодо державної системи моніторингу довкілля (прийнятий, набуває чинності через пів року після скасування воєнного стану в Україні); 
• №4187 щодо підтримки розвитку вітчизняних галузей надрокористування (прийнятий, набув чинності 28.03.2023); 
• №6004-2 про забезпечення конституційних прав громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля (в першому читанні було прийнято альтернативний проєкт 6004-д).

Але коли на початку лютого 2023 року Європейська комісія оприлюднила аналітичний звіт щодо відповідності України умовам членства в ЄС, тобто її здатності виконувати acquis сommunautaire (договори ЄС, вторинне європейське законодавство, міжнародні угоди та інше) оцінка була низькою. Середня відмітка країни за всіма показниками склала лише 2,16 по п’ятибальній шкалі. А у сфері довкілля та зміни клімату Україна взагалі отримала одиницю. В ЄС вважають, що відповідність українського екологічного законодавства європейському перебуває на «базовому рівні», а сама країна знаходиться «на початку шляху» у цієї сфері. Це дещо шокувало українську спільноту.

Чому одиниця

Поміркувавши, експерти зійшлись на думці, що в низькій оцінці «за екологію» нема нічого дивного.

По-перше, Україна оцінювала свій рівень виконання Угоди про асоціацію, а Європейська комісія – рівень відповідності всього українського законодавства європейськім нормам. «Коли нас стали оцінювати, як потенційного кандидата, почали порівнювати відповідність українського екологічного законодавства європейському. І наша оцінка одразу стала нижчою, бо є велика кількість актів ЄС, які ми навіть не думали впроваджувати. І якщо в рамках Угоди про асоціацію умовно було більше 20 актів, які ми впроваджували з різним ступенем успіху, то зараз їх більше 200», – пояснює виконавча директорка Центру екологічних ініціатив «Екодія» Ольга Полуніна.

Угода про асоціацію готувалася з 2011 року, а підписана була в 2015 році. «З того моменту в ЄС було прийнято набагато більше регулювань в сфері захисту довкілля, тому порівнюючи, що є в Україні з тим, що зараз діє в ЄС – виходить дійсно великий відрив», – зауважує екс-заступниця міністра захисту довкілля та природних ресурсів України Ірина Ставчук.

По-друге, навіть імплементуючи європейські директиви, Україна дуже часто робила це не у повній мірі. «Нормативні документи права ЄС часто імплементуються не повністю, а також містять додаткові положення, які спотворюють первинну суть такого регулювання», – відзначає координаторка Комітету промислової екології та сталого розвитку Європейської Бізнес Асоціації (ЄБА) Ольга Бойко. Її непокоять насамперед норми, які ускладнюють положення бізнесу та збільшують державне регулювання.

По-третє, Україна дійсно рухається у напрямку імплементації європейських екологічних норм дуже повільно. Як пояснює Ірина Ставчук, на це є декілька причин.

1) Недостатня кількість фахівців в державних органах. Для підготовки актів і законопроєктів, а їх сотні, потрібна значна кількість експертів і юристів. Проте штат Міндовкілля постійно зменшується, що значно сповільняє роботу. Документи готуються менш якісно, аналітика щодо ефективності їхньої роботи майже відсутня.

2) Відсутність додаткового ресурсу на національному та місцевому рівнях. Імплементація актів часто передбачає додаткові процедури оцінки, аналізу, консультацій. Але держава не готова виділяти додатковий адміністративний чи фінансовий ресурс на їх впровадження. Якщо законопроєкт чи постанова передбачає більше штатних одиниць на впровадження, вона має дуже мало шансів отримати погодження від Міністерства фінансів, зазначає Ірина Ставчук.

3) Недієва та непрозора система фінансування природоохоронних заходів. Кошти виділяються протягом року і на рік. Вони зав’язані на політичні зміни, тому планувати фінансування довгострокових проєктів неможливо. Пріоритети чітко не визначені. Україні треба реформувати державну й місцеві системи фінансування природоохоронних заходів. До того ж більш системні й прозорі підходи до використання бюджетних грошей є важливими в контексті боротьби з корупцією.

4) Бізнес противиться змінам, і законопроєкти часто роками очікують розгляду у Верховній Раді. Імплементація актів євроінтеграції часто передбачає більш важкі й додаткові процедури оцінки, аналізу, консультацій, реєстрів тощо. Бізнес вважає ці додаткові регуляції для себе невигідними. Крім того, для нього це означає значні витрати на модернізацію.

Наприклад, за оцінками аналітичного центру DiXi Group, загальний обсяг CAPEX в українській енергетиці на реалізацію вимог Національного плану щодо скорочення викидів від великих спалювальних установок може сягнути €4,130 млрд. В разі впровадження передбачених Директивою 2010/75/ЄС найкращих доступних технологій та методів керування (НДТМ) в гірничо-металургійному комплексі, за оцінками українського інформаційно-аналітичного центру GMK Center, до повномасштабного воєнного вторгнення росії в Україну, додаткові інвестиції мали скласти $6,6 млрд. Інші аналітичні центри наводять ще більш песимістичні оцінки – від €7,7 млрд до 8,3 млрд.

Де гроші?

В країнах ЄС перехід на нові більш чисті технології відбувався більш поступово та частково фінансувався за рахунок фондів ЄС та інших форм державної підтримки. Підтримка для України від ЄС теж буде, наприклад у вигляді інструменту Ukraine Facility. Як пояснили в Єврокомісії, цей фонд передбачає надання гарантій на суму €8,9 млрд, а також €1,76 млрд грантових ресурсів (змішане фінансування) для зменшення ризиків та підтримки інвестицій у ключові стратегічні сектори, що будуть визначені в українському плані відновлення. Завдяки гарантіям ЄС, приватні інвестори будуть більш зацікавлені інвестувати в Україну, незважаючи на складний геополітичний контекст.

Проте повністю розраховувати лише на підтримку ЄС не варто. «Гарантії ЄС та ресурси змішаного фінансування ЄС можуть бути використані для сприяння виробництву енергії з відновлюваних джерел, збільшенню потужностей зберігання енергії в країні, а також для вдосконалення системи розподілу», – пояснили у пресслужбі Єврокомісії у відповідь на запит авторів цього дослідження.

«При визначенні механізмів фінансування заходів з екомодернізації варто враховувати економічні умови, в яких перебуває Україна, тому що державне фінансування означає, що за екологічну модернізацію енергетичного сектору платитимуть кінцеві споживачі електроенергії. Проте показник ВВП на душу населення за паритетом купівельної спроможності в Україні ще до війни був у рази меншим, ніж у країнах ЄС. Також, лише 15% українців готові були доплачувати за більш екологічну енергію», – сказано у дослідженні DiXi Group про вплив впровадження Директиви 2010/75/ЄС на енергетичний сектор України.

Тобто, державне фінансування модернізації енергетичного сектору вимагатиме збільшення тарифів на електроенергію для кінцевих споживачів. Збільшення тарифу для населення майже вдвічі, до 2,68 грн/кВт·год (€0,067/ кВт·год) з 1 червня викликало неоднозначну реакцію в країні, де середня зарплатня в липні становила 16 570 грн (€411). Гроші, які енергокомпанії отримують від цього підвищення, мають піти на відновлення енергетичної інфраструктури, що її було зруйновано росіянами під час ракетних атак. Чи буде інфраструктуру відновлено на більш «зелених» засадах – велике питання, бо зараз вона просто вимагає швидкого ремонту.

Українській бізнес опинився в дуже складній ситуації. З одного боку, держава ставить все більш жорсткі строки та амбітні кліматичні цілі. З іншого – підприємства зруйновано війною. Держава потребує, аби їх відновлювали за принципом «краще, ніж було», тобто робили більш «зеленими», «чистими» та eco-friendly. Проте отримати фінансування складно. Та й вкладати гроші у великі проєкти, поки війну не закінчено, досить ризиковано.

Тому бізнес, декларуючи прагнення до екомодернізації, всіма силами намагається відтермінувати введення в дію законів, які пропонують більш жорсткі екологічні норми.

Київ поспішає

Окрім бізнесу та громадських екологічних організацій, в імплементації директив ЄС в українському законодавстві є ще один, самий впливовий гравець – українська влада. І вона поспішає. Імплементації екологічних директив вимагає Угода про асоціацію з ЄС, Договір про Енергетичне Співтовариство, та задекларовані політичні вектори розвитку держави. Чинна влада дуже хоче привести Україну у лави ЄС якнайшвидше.

29 травня 2023 року під звуки сирени повітряної тривоги Верховна Рада нарешті в першому читанні ухвалила законопроєкт 6004-д «Про забезпечення конституційних прав громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля». За проєкт, який впроваджує вимоги Директиви 2010/75/ЄС, проголосував 301 народний депутат.

Для прийняття законів в Україні зазвичай потрібно 226 голосів (проста більшість від 450 депутатів). Імплементувати Директиву 2010/75 ЄС намагалися з 2019 року, і раніше такої кількості не набиралось. Нагадаємо, прийняття відповідного законодавства на основі директиви ЄС попереднього «покоління» мало відбутись ще у 2016 році.

Якщо порівняти результати голосування за проєкт №4167 «Про запобігання, зменшення та контроль промислового забруднення» (попередник проєкту №6004-д) із результатами голосування за №6004-д, можна побачити, що багато з тих депутатів, хто були проти або утримувались, в травні 2023 віддав свої голоси за документ. Чому вони були проти та чому їхня думка змінилась?

Найкращі доступні технології як камінь спотикання

Каменем спотикання були саме «найкращі доступні технології та методи управління» – НДТМ. Це найбільш ефективні з точки зору захисту довкілля технології, розроблені з урахуванням особливостей промислових секторів та економічної доцільності їх впровадження. На підставі впровадження НДТМ суб’єкти господарювання отримають норми гранично допустимих обсягів промислового забруднення.

Головними питаннями для українського бізнесу стали: наскільки жорсткими мають бути НДТМ, коли вони почнуть діяти та скільки грошей буде потрібно на їхнє введення? А ще, хто має платити за впровадження цих технологій?

Дехто, як наприклад позафракційний депутат Муса Магомедов, який до обрання депутатом обіймав посаду генерального директора ПрАТ «Авдіївський коксохімічний завод» (входить до групи «Метінвест»), казав, що якщо сліпо скопіювати Європейський збірник НДТМ, то українські підприємства зобов'язані будуть закуповувати дороге обладнання іноземного виробника, в той час як можна було би взяти вітчизняну продукцію.

«НДТМ – це те, до чого може дотягнутися наша економіка, наші виробники, наші машини, наші заводи. НДТМ повинні створюватися з урахуванням того, що вміють виробляти наші заводи. Інакше ми їх поховаємо», – пояснював депутат.

Приблизно таку ж думку висловлював і заступник голови комітету Верховної Ради України з питань економічного розвитку Дмитро Кисилевський, який до обрання депутатом працював директором із корпоративних відносин металургійної компанії «Інтерпайп». Він казав, що законопроєкт має бути доопрацьований, щоб українські виробники могли постачати своє обладнання для модернізації українських підприємств. А держава, на його думку, має надати фінансову підтримку вітчизняним промисловим підприємствам, як це робили свого часу уряди європейських країн.

Вона зауважила, що весь великий бізнес, який працює в Україні, так само працює і в ЄС. Але там він виконує всі екологічні норми, бо в ЄС виконання директив не дискутується. «В Україні бізнес має можливість втрутитись в законодавство й прописати те, що йому зручно. Тому він просто використовує цей ресурс», – розповіла пані Полуніна.

Екологічні громадські організації вважають, що задача промислового лобі – максимально спростити цей законопроєкт або відтермінувати. З іншого боку, в секторі є розуміння: зруйнований завод можна відновити не в старому вигляді, а в модернізованому. І тоді виконання НДТМ вже не буде такою відчутною проблемою.

Держава поділяла занепокоєння громадськості, але й з бізнесом намагалась домовитися. «Для України важливо, щоб прийнятий законопроєкт був дійсно дієвим, а не просто законом заради формальної імплементації європейської директиви», – розповідав в липні 2022 року на засіданні Комітету Верховної Ради з питань екологічної політики та природокористування міністр Руслан Стрілець.

В травні 2023 року більшість депутатів, у тому числі Муса Магомедов та Дмитро Кисилевський, підтримали законопроєкт 6004-д. В ньому написано, що висновки НДТМ «розробляються та затверджуються на основі актів законодавства Європейського Союзу». Ніякого натяку на те, що НДТМ в Україні будуть свої, «рідні», немає. Але є нюанс: висновки НДТМ набирають чинності не раніше 1 січня 2024 року, а діяти починають «не раніше ніж через чотири роки з дня припинення або скасування воєнного стану». Ще 7 років передбачено на те, щоб всі могли модернізуватись, або закритись. Тобто впровадження НДТМ відтерміновано.

Заклики великого бізнесу почули. «Асоціація вітає розробку проєкту Закону і врахування попередніх пропозицій та зауважень, зокрема, у частині встановлення перехідного періоду для енергетичного сектору відповідно до Національного плану скорочення викидів від великих спалювальних установок, впровадження висновків НДТМ не раніше ніж через чотири роки після закінчення воєнного стану», – каже координаторка Комітету промислової екології та сталого розвитку Європейської Бізнес Асоціації (ЄБА) Ольга Бойко.

Зазначимо, ЄБА є одним з найбільших об’єднань іноземного, європейського та вітчизняного бізнесу в Україні. Раніше Асоціація неодноразово виступала з критикою законопроєктів у сфері промислового забруднення, мотивуючи це тим, що вони не враховували інтересів бізнесу.

І хоча зараз законопроєкт №6004-д прийнято лише в першому читанні, він ще має пройти друге читання й бути прийнятим в цілому. А після цього пройде багато часу до того, як він почне повністю працювати.

«За моїми оцінками, до кінця року реально прийняти проєкт закону №6004-д в цілому. Але на його імплементацію (розробку підзаконних актів та їх втілення в життя) може піти 15-20 років в залежності від того, наскільки швидко завершиться війна і яким буде процес повоєнної відбудови з точки зору доступу підприємств до міжнародного фінансування», – вважає Ольга Бойко.

Чи має Україна час

15-20 років – це дуже багато. «Бізнес матиме час підготуватися до нововведень», – пояснив міністр захисту довкілля Руслан Стрілець. Проте експерти зауважують, що якби ще в 2019 році Україна прийняли закон про застосування НДТМ, то зараз всі підприємства, які будуть відновлюватися після обстрілів, відновлювалися би з дотриманням цих норм.

«У нас не було би питання, як буде відбуватися відновлення. Але зараз ці питання є. Ми не розуміємо, що саме і як відновлюється. Є так звані emergency needs, ці об’єкти відновлюють швидко, бо є термінова потреба. А є стратегічне відновлення – наприклад, не відбудова конкретної підстанції, а перебудова всієї енергосистеми, щоб зробити її більш стійкою та сталою. Але як це відбудовується – ми не знаємо. І є побоювання, що екологічні стандарти залишаться на папері», – підкреслює Ольга Полуніна.

На її думку, відтермінування строків введення в дію «зелених» норм, як того бажає бізнес, здатне зіграти з Україною злий жарт. Особливу вагу ці норми мають для енергетики.

«Не завжди варто розраховувати на поблажки через те, що в нас зараз йде війна. В якихось питаннях нам можуть піти назустріч, але думати, що нам пробачать брудні заводи через те, що у нас війна, теж не правильно. Якщо ми впроваджуємо якісь нормативи через 15 років після війни, то й оцінювати їх Єврокомісія почне не раніше. Про який вступ до ЄС за два роки тоді може йти мова?» – пояснює Ольга Полуніна.

Єврокомісія підтверджує, що не згодна заплющувати очі на недотримання екологічних норм, оскільки Європейський зелений курс та побудова кліматично нейтральної, «зеленої», справедливої та соціальної Європи вказані серед стратегічних пріоритетів ЄС на 2019-2024 роки.

У Єврокомісії підкреслили, що моніторинг відповідності законодавству ЄС під час переговорів щодо розширення охоплює не лише узгодження законодавства, а насправді також включає перевірку того, чи належним чином імплементуються та застосовуються вимоги будь-якого акту ЄС.

Але найважливішим є те, що за той час, що Україна тягне з імплементацією екологічних директив, законодавство ЄС розвивається. Наразі це стосується й Директиви 2010/75/ЄС про промислові викиди. У 2022 році Єврокомісія вийшла з пропозиціями щодо її перегляду. Пропозиції спрямовані на посилення уваги до енерго-, водо- та матеріалоефективності та повторного використання, а також на сприяння застосовуванню безпечніших, менш токсичних або нетоксичних хімічних речовин у промислових процесах. Перегляд Директиви створює основу для функціонування промислових об'єктів ЄС, що відповідає Європейському зеленому курсу та Плану дій щодо досягнення нульового забруднення.

«Якщо нове законодавство набуде чинності до завершення переговорів, Україна має також ухвалити відповідне законодавство та створити відповідні можливості для його імплементації», — підкреслили в Єврокомісії. Таким чином, за 15-20 років, список із початкових 200 законодавчих актів, які Україна зараз має імплементувати, має шанс значно розширитися.

Чи стане Україна «зеленим хабом»

Така повільність України в справі впровадження екологічного законодавства ставить під питання її здатність стати «європейським зеленим енергетичним хабом», чого так прагне український уряд. Наприклад, український міністр енергетики Герман Галущенко під час презентації Енергетичної стратегії до 2050 року в Лондоні 21 червня 2023 року заявив, що ключовим завданням є перетворення України на енергетичний хаб Європи, який допоможе континенту остаточно позбутися залежності від російського викопного палива завдяки виробленій в Україні чистій енергії.

«Оскільки Україна має стати членом ЄС, наш енергетичний сектор має стати невід’ємною частиною енергетичних ринків та цілей безпеки ЄС. ЄС може покластися на Україну: ми готові запропонувати європейським партнерам зелену і чисту електроенергію, найбільші в Європі підземні газові сховища, потенціал для виробництва водню та виробництво енергетичного обладнання не лише для відновлення України, а й для енергетичного переходу Європи в цілому», – зазначив міністр.

Він акцентував, що Україна допоможе здійснити фундаментальну трансформацію енергетичного сектору Європи та здійснити енергетичний перехід, зокрема за рахунок розвитку водневих та біотехнологій, виробництва «зеленої» сталі та «зелених» добрив.

Перша віцепрем'єр – міністерка економіки України Юлія Свіриденко каже про мету досягнути понад 100 ГВт нових потужностей «зеленої» генерації та виробляти понад 40 млн т «зеленої» сталі. Для виробництва якої, до речі, теж потрібна електрика підтверджено зеленого походження.

В Єврокомісії на це зазначають, що Україна, безумовно, має потенціал перетворитися з імпортера викопних енергоносіїв на експортера «зеленої» енергії в ЄС. Це стосується не лише відновлюваної електроенергії, але й інших енергоносіїв, вироблених з використанням відновлюваної електроенергії, таких як водень та аміак.

У грудні минулого року під час виступу на зустрічі Ukrainian Energy Security Dialogue голова Комітету з експлуатації Континентального об’єднання європейських операторів системної мережі ENTSO-E Тахір Капетановіч наголосив на необхідності продовжувати узгодження українського законодавства з європейським, щоб глибше залучитись в європейські енергетичні ринки.

«Для Європи чітко зрозуміло одне: європейське майбутнє можливе лише за умов енергетичної незалежності, у тому числі – використанні відновлюваних джерел та інших джерел без глибокої залежності від корисних копалин», – зазначив він.

Представник ENTSO-E закликав українців при повоєнному відновленні більше уваги приділяти розвитку безвуглецевої генерації.

«Тоді можна буде більше обмінюватись енергією, у тому числі із відновлюваних джерел. І це буде нашою спільною еволюцією до енергонезалежного майбутнього», – зазначив Тахір Капетановіч.

Наразі поточні можливості об'єднаної енергосистеми України щодо експорту електроенергії до країн ЄС обмежені кількома факторами. Технічно максимальні обмеження сягають 2 тис. МВт як для експорту, так і для імпорту. При цьому ENTSO-E підтверджує пропускну спроможність міждержавних інтерконекторів для імпорту електроенергії в Україну на рівні 1200 МВт, для експорту – 400 МВт.

Протягом минулого року українське Міністерство енергетики неодноразово заявляло про наміри збільшити потужність експорту спочатку до 2 ГВт (це відповідає поточним технічним можливостям), у 2032 році – до 6 ГВт, а у 2050 році – до 10 ГВт.

«Енергосистема України була синхронізована з ЄС із березня 2022 року, і з того часу пропускна спроможність для транскордонної торгівлі електроенергією постійно збільшується в обох напрямках. Водночас в рамках Енергетичного співтовариства Єврокомісія разом із Секретаріатом розпочала роботу з Україною та іншими договірними сторонами над створенням регіональної системи ціноутворення на викиди вуглецю. Встановлення ціни на викиди вуглецю, еквівалентної ціні в ЄС, гарантуватиме, що Україна уникне плати за CBAM (механізм вуглецевого коригування імпорту) і може продовжувати розвивати ринкову інтеграцію на рівних умовах», – зауважили в Єврокомісії.

В Єврокомісії наголошують, що створення єдиної законодавчої бази дозволить інтегрувати Україну у внутрішній енергетичний ринок ЄС, таким чином зміцнюючи енергетичну безпеку в регіоні.

Тобто Європі потрібна чиста енергія з України. Вона дозволить зміцнити енергетичну безпеку та допоможе «зеленому» енергетичному переходу. Але для того, щоб це запрацювало, Україні необхідно прискорити реформу екологічного законодавства.

ТЕКСТ: Анна Кібовська, Тетяна Висоцька, Олександр Бердинських.

ГРАФІКА: Ольга Хворост.

Стаття підготовлена за підтримки Journalismfund Europe.