Народовластие Зеленского: как власти хотят привлечь украинцев к написанию законов

Среди ключевых тезисов Владимира Зеленского, как кандидата в президенты Украины, была идея о народовластии. Задумка проста — дать украинцам право формировать задачи властям через референдумы и "другие формы прямой демократии". Первый законопроект, который обещал гарант, так и должен был называться — "О народовластии".

И похожий документ, действительно, появился в первый день работы Верховной Рады девятого созыва — 29 августа 2019-го. Три месяца норма ждала вердикта в Конституционном суде Украины, а 14 января ушла в профильный комитет на изучение, где и остается по сей день. Вице-спикер ВР Руслан Стефанчук добавляет, что в команде президента разработали целую структуру законопроектов о народовластии и только документом, например, о референдуме обойтись не удастся.

Хоть на сегодняшний день доподлинно неизвестно, какие документы входят в эту структуру и сколько их, корреспондент Delo.ua разобрался, на каком этапе вопрос народовластия сегодня.

Референдум — панацея узурпаторов?

Закона о национальном референдуме в стране нет почти два года. Принятый в 2012 году документ в апреле 2018-го КСУ признал неконституционным. Сказались и проблемы во время принятия (норму протащили через парламент всего за 10 минут, с огромным количеством нарушений), и его содержание. Одной из основных претензий оказался тот факт, что скандальный закон предусматривал рассмотрение вопросов, угрожавших суверенитету страны. Например, на референдуме можно было поменять Конституцию или даже признать ее недействительной.

В результате решения КСУ Украина получила вместо проблемного закона солидный пробел в законодательстве, который до сих пор не устранен. Народный депутат от фракции "Слуга народа", замглавы комитета по вопросам правовой политики Ольга Совгиря признает, что тема всеукраинского референдума — одна из проблем нынешнего парламента. И говорит, что законопроект станет только первым шагом в ее решении. После него как минимум понадобится разработать и принять закон о местном референдуме, а потом еще несколько нормативных актов, где будут описаны и другие процедуры "непосредственного народовластия".

Представительница комитета по вопросам организации власти, нардеп Алина Загоруйко объясняет, почему это так необходимо. Референдумы, по ее словам, могут использовать разные группы влияния с целью политизации процесса или для популистских целей. Простой пример привел Стефанчук в кулуарах форума "На пути к Вильнюсу", который состоялся 25 февраля в столице. Вице-спикер отметил — власти провели аналитику, какой же вопрос украинцы первым вынесли бы на референдум. Им оказался вопрос возвращения смертной казни.

Эксперт Центра политико-правовых реформ Юлия Кириченко согласна, что очень часто узурпаторы используют референдумы, чтобы "освятить" свои решения волей народа. По ее мнению, тут есть несколько предохранителей. Один из них — утвердить четкий предмет референдума. "Это возможность оценки конституционности вопросов, когда у нас комиссия по референдуму формируется поровну оппонентами и сторонниками вопроса. Также нужна очень четкая инициация — как народ может инициировать тот или другой вопрос", — говорит она.

Совгиря тоже считает предмет референдума одним из проблемных вопросов: "Это такие, концептуальные основы — что должно быть предметом всеукраинского референдума? Была острая и живая дискуссия, может ли быть предметом всеукраинского референдума вопрос принятия и отмены законов. На сегодняшний момент вопрос все еще находится на этапе дискуссии и обсуждения".

Стоит сказать, что часто в обсуждениях парламентарии и эксперты упускают еще один проблемный момент референдума. В законе не будет никакого смысла, если не закрепить в нем, что же делать с результатами волеизъявления украинцев потом. Какой статус получат итоги плебисцита — это будет просто замер общественного мнения или что-то с обязательной силой? Без этого уже не важно, какие вопросы вынесены на голосование — открытие рынка земли, декриминализация наркотиков или присоединение к НАТО.

Народные проекты против спама

Загоруйко отмечает, что референдумы это только одна из типичных форм прямой демократии, и вспоминает такие механизмы, как электронные петиции, народное вето или право народной законодательной инициативы. Именно последняя, кстати, сегодня существует в виде обещанного президентом законопроекта о народовластии. Фактически это точечное изменение в Конституцию авторства экс-главы Офиса президента Андрея Богдана, по которому право законодательной инициативы (помимо нардепов, Кабмина и президента) получит народ. Правда, конкретного определения "народа" в документе нет, на что уже обращал внимание экс-глава парламентского подкомитета по вопросам выборов и референдумов Александр Черненко.

Кириченко говорит, что их команда проанализировала все постсоветские страны и оказалось, что подобный механизм есть, например, в Азербайджане, Беларуси, Армении, Грузии, Киргизстане и Латвии. В каждом государстве право такой инициативы есть у определенной части избирателей. Например, в Азербайджане порог составляет 40 тысяч человек или 0,77% от всех из избирателей. Минимальное количество нужно в Киргизстане — всего 0,33% от всех избирателей или 10 тысяч голосов. Самым требовательным оказалось латвийское законодательство — нужны голоса хотя бы 10% избирателей (150 тысяч человек).

Другой вопрос, который нужно решить перед запуском подобного механизма — законодательный спам. Речь идет о давней технологии затягивания принятия решений, когда народные депутаты ко второму чтению законопроекта подают тысячи правок. Такая ситуация, например, сегодня наблюдается с документом по рынку земли, куда подали больше четырех тысяч дополнений.

"Оппозиционные политические партии, их фракции в парламенте, пытаясь заблокировать или отложить во времени принятие определенного закона, используют определенные пробелы и проблемные места регламента ВР, вносят абсолютно идентичные поправки. В результате целыми парламентскими днями мы слушаем одну и ту же поправку от разных депутатов. Мы наработали решение этой проблемы и соответствующий законопроект зарегистрирован. Надеюсь, когда мы выйдем из рассмотрения вопросов о рынке земли, этот закон будет проголосован, а в будущем это даст возможность избегать такого рода неприятных ситуаций", — добавляет Совгиря.

Однако директор аналитического отдела Лаборатории законодательных инициатив Александр Заславский говорит, что украинские депутаты далеко не рекордсмены по количеству подаваемых правок. Он приводит в пример Гонконг, где к одному из решений зарегистрировали... 1,2 миллиона правок! Также он отмечает, что у подобной "парламентской обструкции" есть разные функции, в том числе и полезные.

Общественность против стейкхолдеров

Заславский называет еще одну форму, которую стоит вспомнить в контексте прямой демократии — консультации с общественностью по поводу тех или иных решений. Напомним, что в партии "Слуга народа" недавно анонсировали план публичных обсуждений по децентрализации. "Сначала цикл встреч в регионах, впоследствии — итоговая в Киеве. Конечный этап — формирование текста изменений в Конституцию", — отметил глава партии Александр Корниенко.

Этот механизм, к слову, поддерживают и в оппозиционных фракциях парламента. Однако нардеп от "Оппозиционной платформы — За жизнь"Татьяна Плачкова настаивает — консультации, о которых говорит Корниенко, были организованы только "после провала попытки протащить через парламент изменения в Основной Закон, где под видом децентрализации фактически вводилась абсолютная централизация властных полномочий".

Отметим, что Кабинет министров Владимира Гройсмана в 2017 году уже подавал в парламент законопроект о публичных консультациях. Предполагалось, что публичные обсуждения будут проводиться по всем законопроектам, которые попадают в парламент. В итоге, документ пролежал в ВР почти год, а в сентябре 2018-го его вернули в правительство на доработку. Заславский называет норму многострадальной, но отмечает — в целом, консультации с общественностью это проблема, и даже больше — недостаток. "Это неправильный подход при формировании политики. Консультации нужно проводить не с общественностью, а со стейкхолдерами, с носителями интересов", — резюмирует он.

Илья Требор, специально для Delo.ua