Между мораторием и монополией. Почему Украина снова входит в отопительный сезон с многомиллиардными долгами в тепловой отрасли

Проблема с многомиллиардными долгами предприятий теплокоммунэнерго за газ существует в Украине уже не одно десятилетие. С одной цены на газ в Украине постепенно либерализировались, а сам рынок газа постепенно интегрировался в европейский. В то же время тарифы на природный газ и тепло для населения оставались ниже, чем для бизнеса.

Именно вопрос либерализации тарифов был настолько электорально чувствительным, что идея повышения тарифов на тепло для населения встречала яростное сопротивление во властных кругах. А когда тарифы на газ или тепло для населения повышали, это могло уничтожить рейтинг когда-то популярным политикам. Из-за этого тренда "Нафтогаз", который поставлял газ для населения и предприятия теплокоммунэнерго, которые централизованно поставляли населению тепло, начали накапливать многомиллиардные долги.

Долговый кризис усугубился в 2021 году в разгар пандемии COVID-19, когда в Украине уже год назад действовал рынок природного газа для населения . В Европе тогда разгорелся энергетический кризис, из-за чего газовые котировки два года подряд держались выше тысячи долларов за тысячу кубометров . В этих условиях сдерживание цен на газ и тепло стало едва ли не основной задачей правящей политической силы во главе с президентом Владимиром Зеленским и в короткие сроки были разработаны механизмы сдерживания цен на газ в виде сначала "годового газового продукта", а затем и фиксированного тарифа на газ для отдельных потребителей . С другой стороны, в сентябре 2021 года представители местных властей, Правительство и "Нафтогаз" подписали меморандум о взаимопонимании, который с одной стороны исключал повышение тарифов на тепло для населения, а с другой должно гарантировать поставки газа для ТКЭ . После начала полномасштабной войны Верховная Рада приняла отдельный закон, устанавливавший мораторий на повышение тарифов на газ и тепло для населения во время военного положения.

Таким образом, с одной стороны удалось обезопасить население от отключений тепла во время сложной зимы. Однако с другой стороны при отсутствии действенного механизма компенсации разницы в тарифах предприятия ТКЭ, в большинстве своем находятся в коммунальной собственности, продолжили генерировать долги перед поставщиком газа, которым в условиях монополизации газового рынка Украины является "Нафтогаз".

Сейчас на рынке сложилась ситуация, когда предприятия ТКЭ суммарно по всей стране задолжали "Нафтогазу" около 100 млрд гривен , а долги государства перед ТКЭ только за 2022 год составляют 38 млрд гривен и продолжают расти. "Нафтогаз" будучи поставщиком последней надежды, и имея собственные финансовые проблемы регулярно судится с ТКЭ и пытается взыскать с них долги, а ТКЭ и их владельцы местные власти делают заявления к центральной власти, апеллируя к подписанным в 2021 году меморандумам, и своим социальным функциям под время войны. Проблем добавляет и инициатива забрать НДФЛ у местных общин и направить их на финансирование обороны . Конечно, логика в этом решении есть, но это ослабит способность местных общин дотировать собственные тепловые предприятия.

Простое решение этой проблемы в украинских реалиях в принципе не существует. Логичным было бы, конечно, привести цены на тепло к рыночным, однако в условиях современных экономических реалий значительной части населения оно было бы не совсем правильным, и власть опасаясь социального коллапса и падения рейтингов на это не пойдет. Вероятно, к началу отопительного сезона Правительство примет очередные половинчатые решения, которые позволят отсрочить коллапс и как-то пережить зиму.

Ключевая проблема взаимных долгов

Ключевой проблемой функционирования предприятий ТКЭ в Украине являются фиксированные цены на тепловую энергию, действующие одновременно с относительно рыночными ценами на газ. Это приводит к огромному разрыву между фактическими доходами тепловиков и их расходами на закупку газа. Разницу между установленными государством тарифами на тепло и фактической себестоимостью тепла в теории должно компенсировать государство. Однако на практике этого не происходит. К тому же, тариф на тепло у большинства предприятий не менялся с 2020 года, а на отдельных предприятиях с 2018 года.

По словам вице-президент ассоциации "Укртеплокоммунэнерго" Сергея Дунайло, государство пока не компенсировало ТКЭ разницу в тарифах даже за 2022 год. Таким образом, по состоянию на начало октября долг государства перед предприятиями теплокоммунэнерго за отпущенную тепловую энергию для бюджетников и населения составляет 38 млрд гривен. Это стало причиной того, что возросли долги тепловиков за природный газ перед "Нефтегазом", который сейчас является фактически монополистом на рынке природного газа.

“На сегодняшний день законом определено, что если есть разница в тарифах, то никакие штрафные санкции к предприятиям ТКЭ применяться не могут в течение военного положения и шесть месяцев после его завершения. И действительно, штрафы и пеню нам не начисляют. Но "Нафтогаз" начал подавать на нас в суды для взыскания задолженности за февраль-апрель 2022 года. И сейчас они фактически забирают у нас оборотные средства, отчасти даже с учетом будущих периодов. Если вопрос с разницей в тарифах решится, то получится так, что сам Нафтогаз будет задолжать нашим предприятиям», - говорит Дунайло.

Дунайло говорит, что средства, которые население платит предприятиям ТКЭ, поступают на банковские счета и перечисляются на счета Государственного казначейства. после этого Казначейство направляет эти средства "Нафтогазу", а 35% распределяет на другие нужды предприятий ТКЭ. На практике это означает, что тепловики не могут распоряжаться своими средствами и направлять их на оперативные нужды.

Сейчас вопрос оплаты счетов предприятия решает не его руководство, а операционист Казначейства. У нас в сентябре возникла ситуация, когда наши предприятия не смогли вовремя уплатить налоги, потому что в это время в Казначействе были какие-то внутренние процессы обслуживания своего программного обеспечения. А вы представьте, что будет, если случится аварийная ситуация зимой. Вопросы закупки трубы будет решаться не в течение часов, а в течение нескольких дней. И в это время нужно будет слить из труб воду, чтобы не было заморозки, заменить трубу, а потом уже запускаться”, - говорит Дунайло.

Дунайло проблем предприятиям ТКЭ добавит инициатива передачи Налогов на доходы физических лиц от местных общин в государственный бюджет. По его словам, если раньше общины могли за счет своих собственных средств дотировать свои предприятия ТКЭ, то после осуществления инициативы по передаче НДФЛ такой возможности уже не будет.

В то же время вице-президент ассоциации "Укртеплокоммунэнерго" уверяет, что тепловики к зиме готовы и даже сформировали определенные запасы критического оборудования. Так что если не будет турбулентностей в виде блокировки счетов ТКЭ, то украинцы переживут следующую зиму с теплыми батареями.

Проблеме уже 30 лет и решать ее никто не хочет

По словам директора энергетических программ "Центра Разумкова" Владимира Омельченко, предприятия уже более 30 лет теплокоммунэнерго находятся в постоянном кризисе, который с годами только усиливается.

“Это комплексная большая проблема всей системы теплообеспечения, которая существует уже десятилетиями, но фактически не решается. Теплокоммунэнерго это, по сути, предприятия коммунальной формы собственности, где с одной стороны низкое качество менеджмента и низкий уровень финансовой дисциплины, а с другой стороны, существует разница тарифов за газ и тепловую энергию для населения, что искажает ценообразование и генерирует долги”, - говорит Омельченко.

По его мнению, даже если государство компенсирует ТКЭ разницу в тарифах, всех проблем в отрасли это не решит, поскольку существуют еще проблемы износа основных фондов и высокий уровень потерь в теплосетях, что может составлять 20-35%.

Однако эксперт считает, что для выведения отрасли из кризиса финансовые проблемы тепловиков нужно решить в первую очередь, а затем изменить менеджмент на предприятиях и двигаться к их приватизации, частично переведя ТКЭ на альтернативные виды топлива.

Директор специальных программ НТЦ "Психея" Геннадий Рябцев соглашается, что кризис в ТКЭ является не новой проблемой, которая длится уже десятки лет. В то же время, Рябцев говорит, что решение этой проблемы зависит исключительно от Кабинета министров, который должен определить механизм компенсации разницы в тарифах.

«Мы уже который год подряд имеем одну и ту же проблему, которая заключается в том, что цены на газ являются рыночными, а стоимость централизованного теплоснабжения фиксированной и устанавливается Верховной Радой. А Правительство до сих пор не смогло придумать каким образом компенсировать эту разницу в тарифах. Это огромные средства, и наверняка Кабмин думает, что эта проблема не актуальна, или хочет сохранить рычаги влияния на органы местного самоуправления”, - говорит Рябцев.

По его словам, сейчас "Нафтогаз" на вполне законном основании взимает с предприятий теплокоммунэнерго долги, которые ТКЭ не могут нормально гасить, поскольку не могут устанавливать за свои услуги рыночные тарифы.

По мнению эксперта, проблемы вокруг тепловой отрасли усугубятся, однако коллапса не будет. Правительство вероятно примет административное решение, согласно которому "Нафтогаз" не будет трогать теплокоммунэнерго по крайней мере до конца отопительного сезона, а ТКЭ продолжат обеспечивать население теплом и будут молчать по крайней мере до следующего отопительного сезона.

Долги в тепловой отрасли продолжат накапливаться

Аналитик DiXi Group Сергей Урста сомневается, что проблема долгов тепловиков будет иметь критическое влияние на прохождение отопительного сезона. Отключать от газа предприятия теплоснабжения не будут, учитывая социальную важность предоставляемых ими услуг.

В целом производители тепла согласно Правилам о безопасности поставок природного газа являются защищенными потребителями, что означает, что даже в случае чрезвычайных ситуаций на рынке газа (рекордный спрос из-за низких температур, выхода из строя оборудования магистральных газопроводов), тепловикам будут прекращать поставки в последнюю очередь. Это подтверждает опыт – и в 2019 и в 2020 и в 2021 году долги предприятий ТКЭ также достигали десятки миллиардов гривен, однако массовых отключений от газоснабжения не происходило.

“О дальнейшей ситуации – долги, скорее всего, продолжат накапливаться. В условиях моратория на повышение тарифов на тепло, когда тариф не покрывает всех расходов, накопление долгов по наибольшей составляющей расходов (то есть топливной) неизбежно. Как видим из опыта режима ПСО для тепловиков в 2022 году , даже положение о договорном списании средств в пользу поставщика газа (ГК "Нафтогаз Трейдинг") не предотвратило дальнейшее накопление долгов предприятиями ТКЭ. Если из госбюджета будет выделено 36 млрд грн компенсации по разнице в тарифах – долги снизятся, но глобально эту проблему не решит”, - говорит Урста.

Эксперт отмечает, что проблема долгов тепловиков – комплексная, которую привычными методами (реструктуризация, компенсация разницы в тарифах, договорное списание) решить нельзя.

Соответственно, и решение проблемы должно быть комплексным и направленным на сбалансирование финансовых интересов всех основных субъектов, которых эта проблема затрагивает: "Нафтогазу", который из-за долгов недополучает средства за поставленный газ, производителей тепла, которым текущие тарифы на тепло не покрывают всех расходов ; потребителей, которые чувствительны к вопросу повышения тарифов, особенно в текущих условиях войны и общего падения доходов, государство, вынужденное закладывать десятки миллиардов гривен в госбюджете для покрытия разницы в тарифах.

“Задача, мягко говоря, нетривиальна, особенно в условиях войны, уже имеющихся финансовых проблем и не наилучшего состояния инфраструктуры теплоснабжения. К примеру, за данным НКРЭКУ, по состоянию на 2020 год процент потерь тепловой энергии в сетях отдельных ТКЭ (которые в то время были лицензиатами НКРЭКУ) составил 22,8%. То есть более одной пятой производимого тепла просто не доходит до конечного потребителя, теряется”, - говорит Урста.

По его мнению, для нормализации отрасли стоило бы провести ряд важных реформ, которые позволили бы избежать накопления долгов в долгосрочной перспективе.

Первым шагом по мнению эксперта должно стать установление тарифов на теплоснабжение, которые покрывали бы справедливые расходы производителей тепла на закупку топлива, обслуживания и обновления собственной инфраструктуры. В этом вопросе дополнительной проблемой может стать тот факт, что тарифы для ТКЭ устанавливают органы местного самоуправления, которые не будут заинтересованы в их повышении, учитывая социально-политические последствия.

Кроме этого, должен проводиться надлежащий мониторинг ответственными органами рынка тепловой энергии, в частности в части прозрачности использования производителями тепла тарифных средств, а также пропорциональное наказание за нарушение соответствующего законодательства. Определенные действия в этом направлении уже предпринимаются – НКРЭКУ недавно приняло постановление " О мониторинге рынка тепловой энергии" , в котором предусмотрена достаточно комплексная система надзора за деятельностью всех субъектов рынка тепла.

Также, по мнению эксперта, должна быть внедрена адресная система помощи уязвимым потребителям, которые действительно не смогут оплачивать новые повышенные тарифы на тепло – в этом контексте стоит упомянуть необходимость принятия Порядка защиты уязвимых потребителей как первого шага к созданию действительно адресной системы поддержки.

При этом государство должно стимулировать меры по повышению энергоэффективности сектора теплоснабжения. Речь идет и об обеспечении надлежащего коммерческого учета, которые давали бы потребителю стимулы для управления собственным спросом (домовые ИТР, приборы-распределители), и о регулировании подачи теплоносителя как на стороне производителя тепла, так и на стороне конечного потребителя. Также важно в этом смысле повышение энергоэффективности жилищного фонда, что позволило бы более бережно использовать тепло и смягчить для потребителя последствия роста тарифов.