Оставить только 300. Как и зачем Зеленский хочет уменьшить количество народных депутатов

Почти год назад народные депутаты поддержали в первом чтении сокращение конституционного состава парламента с 450 до 300 человек. Это был законопроект, который президент Владимир Зеленский зарегистрировал в первый день работы новой Верховной Рады. Недавно, 14 января, парламентский комитет по вопросам правовой политики, несмотря на ряд замечаний со стороны Конституционного суда и возражения оппозиции, рекомендовал поддержать норму и во втором чтении.

Корреспонденты Delo.ua отвечают на пять главных вопросов по одной из ключевых инициатив Зеленского.

На каком этапе Конституция Зеленского сегодня?

Если говорить конкретно о новшествах, прописанных в законопроекте №1017, то главная его цель — уменьшение конституционного состава с 450 до 300 нардепов. Эта норма, в случае принятия, будет действовать уже для следующего парламента. Также предлагается убрать из 76 статьи Конституции норму о том, что народных депутатов выбирают "на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования" (чтобы не дублировать 71 статью, где такие слова уже есть).

Кроме того, планируется уточнить, что народным депутатом может быть гражданин Украины, достигший на день выборов 21 года, имеющий право голоса, постоянно проживающий в Украине не менее последних пяти лет и владеющий государственным языком. А к 77 статье добавят строчку, что "Верховная Рада избирается по пропорциональной избирательной системе", то есть упразднят окончательно мажоритарную ее часть.

Принять законопроект Зеленского во втором чтении сразу народные депутаты не могли. Он предполагает изменения в Конституцию Украины и для этого существует отдельная процедура — первое и второе чтение должны происходить на разных сессиях. И хотя зарегистрирован документ был еще 29 августа 2019 года, в сессионный зал он добрался только через несколько месяцев.

Все из-за проверки Конституционным судом, который предоставил свой вывод 16 декабря 2019 года. Он был в целом положительным, но содержал несколько предостережений. Первое касалось коммуникации нардепов и КСУ — Конституция предполагает, что в этот суд могут обратиться 45 парламентариев. При сокращении Верховной Рады "не происходит соразмерного уменьшения количества народных депутатов, в результате чего затрудняется возможность их обращения, что может привести к ограничению прав и свобод человека и гражданина". То есть, при 300 народных депутатах будет сложнее собрать 45 голосов, чтобы отправить какой-то законопроект на проверку в КСУ.

Второе предостережение было об исключении из Конституции слов "на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования" с сохранением этой формулировки в других нормах основного закона. Это, по мнению суда, может предоставить возможность на законодательном уровне закрепить любые основы выборов народных депутатов в будущем.

Третий момент, на который обратил суд, касается критериев для кандидатов в народные депутаты. По мнению КСУ, появятся проблемы с участием в выборах граждан, которым на момент регистрации еще не было двадцати одного года, а к моменту подсчета голосов они достигли этого возраста. Похожая ситуация складывается и с проживанием претендента в Украине последние пять лет.

Наконец, четвертое предостережение касается сроков сокращения числа нардепов. В "Переходных положениях" говорится, что избранный до вступления в силу изменений парламент продолжает исполнять свои полномочия вплоть до следующих выборов. КСУ не видит тут пространства для ограничения прав и свобод граждан, но исходя из закрепленной формулировки, делает предостережение. Тут проблема в том, что этот момент может трактоваться неоднозначно и непонятно, до какого срока Верховная Рада будет работать — до даты оглашения выборов, даты голосования или даты подведения итогов.

Несмотря на замечания суда и жесткое требования регламента доработать скользкие моменты, профильный комитет в январе прошлого года рекомендовал к первому чтению законопроект, а зал 4 февраля 2020 года отдал за него 236 голосов.

Монобольшинство дало всего 197 "штыков" — не голосовало 14 человек, воздержалось 17, а против выступили трое (Александр Дубинский, Максим Бужанский и Максим Пашковский). Фракции "Батькивщина" и "Голос", в большинстве своем, воздержались, как и депутатская группа "Доверие". А все присутствующие депутаты из "Европейской солидарности" вообще выступили против. Положительного результата на первом чтении удалось добиться за счет поддержки парламентариев из "Оппозиционной платформы — За жизнь" и нескольких внефракционных ребят.

Поддерживают ли сокращение Верховной Рады украинцы?

Часть парламентских фракций не поддержали инициативу Зеленского исключительно из-за юридических нестыковок, настаивая на необходимости учесть замечания Конституционного суда. Само сокращение многие одобрили, и здесь они транслируют характерные для рядовых украинцев настроения.

Напомним, на референдуме 2000 года одним из четырех вопросов было сокращение количества народных депутатов до 300. Тогда 26,7 млн человек (89,9% проголосовавших) поддержали такое решение. Собственно, в "Слуге народа" апеллируют именно к результатам этого референдума, несмотря на осуждение плебисцита международными организациями за формулировку вопросов и методы организации.

"Можно по-разному относиться к всеукраинскому референдуму 16 апреля 2000 года, но народ Украины сказал свое слово, что он хочет видеть в парламенте именно 300 народных депутатов. Мы фактически имплементируем волю украинского народа, которую никто на сегодняшний день не поставил под сомнение... По глубокому убеждению президента Зеленского и его команды это то, что отвечает интересам украинского народа", — заявил перед голосованием за первое чтение представитель президента в Конституционном суде Федор Вениславский.

Были попытки "подрезать" число народных избранников и позже. В октябре 2015 года года электронная петиция на сайте президента Украины об уменьшении числа депутатов до 100 человек быстро набрала необходимые 25 тысяч голосов. Вскоре Владимир Гройсман, который тогда занимал пост спикер ВРУ, заявил — Конституционная комиссия приняла к рассмотрению эту петицию. Дальше этого дело не продвинулось, хотя Гройсман сам был сторонником идеи. По его словам, "сокращение количества депутатов ВР могло позитивно повлиять на работу украинского парламента".

Легитимизировать и обновить результаты референдума попытался осенью 2020-го Зеленский с помощью "5 вопросов от президента" — противоречивого жеста, который выдавался за социологический опрос и проходил на избирательных участках в день голосования местных выборов 25 октября. Среди предложенных украинцам вопросов было и сокращение числа депутатов. Итоги у себя на странице в Facebook позже выложил глава партии "Слуга народа"Александр Корниенко — если верить результату, то 89,6% принявших участие в этой истории поддержали сокращение.

Аргументы "за"

Вениславский, спустя год, свою позицию не изменил и на заседании парламентского комитета по правовой политике 14 января 2021 года настаивал, что КСУ дал в общем положительный вывод. Помимо апеллирования к референдуму двадцатилетней давности, он отмечает — если выйти на улицу и спросить украинцев, то в 90% можно услышать, что 450 народных депутатов много.

Поддерживает его и глава подкомитета по вопросам политической реформы и конституционного права, нардеп от "Слуги народа"Ольга Совгиря. Она объясняет цифру 300 научно доказанной формулой Таагапера и Шугарта, которая привязывает число народных депутатов к количеству населения в стране. По словам Совгири, если ориентироваться на 37 млн, то в парламенте должно быть 300, максимум 320 мандатов.

Похожую позицию заняли и вице-спикер ВР Руслан Стефанчук: якобы, для 52 млн человек 450 депутатов это нормально, а вот для 30 млн — уже много. Другой тяжеловес из партии "Слуга народа", народный депутат Никита Потураев отмечает, что действующее количество депутатов фактически перешло в наследство от Верховного совета УССР и сократить его — это абсолютно нормально. Наконец, идея пришлась по душе председателю политсовета "ОПЗЖ"Виктору Медведчуку, который вообще хочет уменьшить ВР до 225 депутатов.

Аргументы "против"

Активно критиковал сокращение "слуга народа"Максим Бужанский. Его главный аргумент — уменьшая численность парламента, народные депутаты "сузят представительство украинцев в ВР". Ожидаемо на предложение Зеленского ополчились в "Европейской солидарности". Нардеп Ирина Фриз заявила о коррупционных рисках инициативы и отметила, что это может привести к узурпации и концентрации власти отдельными группами, фактически нивелировав право народа избирать и быть избранными.

Выступил против сокращения и член депутатской группы "Доверие"Павел Бакунец. "На самом деле страны Европы и с меньшим количеством населения имеют большую численность народных депутатов в их парламентах. В соседней Польше в Сейме 460 депутатов и еще 100 — в Сенате. Почему развитые страны не уменьшают количество представителей народа в их парламентах? Потому что сокращение количества депутатов будет означать, прежде всего, то, что обычному гражданину будет в 1,5-2 раза тяжелее достучаться до своего избранника в парламенте. После сокращения количества народных депутатов людям без больших средств или поддержки власти будет труднее пробиться к этому парламенту нашей страны", — подчеркнул он.

А вот нардеп от "Батькивщины"Сергей Власенко и нардеп от "Голоса"Олег Макаров заняли промежуточную позицию. Фактически, они хотят сократить парламент. Но не в том формате, который предложил президент. На последнем заседании комитета Власенко упирал на замечания КСУ и настаивал — если принять законопроект в том виде, в котором он существует сегодня, то вскоре суд его признает не соответствующим Основному закону.

Макаров напомнил, что и он лично, и его фракция обращались к президенту с просьбой рассмотреть этот вопрос, но юридическая часть инициативы гаранта "исполнена абсолютно неприемлемо" и несет серьезные политические риски.

"Стоит обратить внимание, у нас в переходных положениях написано — избранная до вступления в силу закона Верховная Рада продолжает исполнять свои функции до следующих выборов народных депутатов. Это до какой даты? До даты оглашения выборов? До даты голосования? До даты подведения итогов? Или возможно даты вступления в силу новой ВР? В этой ситуации возможно любое событие на внешней арене. Любой вопрос может возникнуть, на который необходима будет реакция ВР", — подчеркнул парламентарий.

Почему сокращение — это, скорее всего, пиар?

Директор Украинского института анализа и менеджмента политики Руслан Бортник считает предложенный президентом вариант неэффективным и уверен, что его цель — заигрывать с обществом, которое безусловно одобряет такое решение. Вместо этого, для увеличения эффективности ВР нужен закон об оппозиции, качественно прописанный регламент, хорошие процедуры формирования коалиции и связей между коалицией и правительством.

"Опять же, вопрос — почему 300? Почему не 320 или 250? Количество депутатов надо привязывать к численности населения. У нас было в парламенте 450 депутатов на 52 млн человек или 50 млн. А дальше необходимо формировать избирательную квоту. И если численность населения будет расти, численность парламента перед выборами каждый раз должна фиксироваться ЦИК и тоже расти. И наоборот. Просто техническое сокращение не что иное, как новый виток популизма. Сегодня 300, а еще через год придет другая Верховная Рада или другой президент и скажут — нужно 250 или 200. Абсолютно необоснованная, не вытекающая ниоткуда цифра", — говорит он.

Председатель Комитета избирателей Украины Алексей Кошель после референдума 2000 года не услышал ни одного логичного обоснования, почему нужно уменьшить количество народных депутатов до такой отметки. И аргумент о соответствии этой цифры количеству населения в Украине его не устраивает. По мнению Кошеля, нельзя привязывать логику законодательного органа исключительно к количеству граждан. Поэтому при сокращении ВР до 300 депутатов страна получит больше минусов, чем плюсов.

Во-первых, он не согласен с тезисом, что на этом удастся сэкономить бюджетные деньги. Экономия, в рамках всей страны, действительно кажется незначительной. В государственном бюджете на 2021 года под статью "Осуществление законотворческой деятельности Верховной Рады Украины" в графе зарплаты отведено чуть больше 537 млн грн. Сокращение этой суммы на 30% даст экономию в 160 млн грн — всего на 0,01% от общей суммы расходов, которая сегодня составляет 1 трлн 183 млрд грн.

Во-вторых, Кошель напоминает, что в парламенте восьмого созыва было 26 комитетов и не исключает, что в будущем погоня за хорошими должностями может увеличить это число. Тогда, при 300 депутатах, в среднем в комитете будет работать 12 человек. За один созыв Верховная Рада регистрирует тысячи законопроектов и нагрузка на эту дюжину парламентариев будет огромной. И это без учета низкой явки в парламентских комитетах. Если принимать во внимание этот параметр, то всего 6-7 нардепов будут решать, какие законопроекты выносить в зал на голосование.

В-третьих, сокращение парламентариев негативно отразится на качестве избирательного процесса. Это приведет к увеличению избирательных округов и увеличению зависимости от финансовых ресурсов — преимущественно кандидаты с солидным финансовым ресурсом смогут наладить качественную предвыборную работу на таких больших округах. Отразится это и на качестве работы депутатов с избирателями — за счет увеличения округов их коммуникация с избирателями усложнится.

"Нужно рассматривать, для чего это партии Зеленского. В условиях, когда нельзя отчитаться перед избирателями показателями темпов экономического развития или качеством реформ, очевидно они рассчитывают, что тема сокращения числа нардепов будет позитивно воспринята избирателями. Но нужно разочаровать политтехнологов Владимир Зеленского — в случае принятие этих изменений, а я не исключаю, что они будут приняты, избиратель это почувствует только на следующих выборах", — подытожил Кошель.

Сегодня все еще сложно сказать, какой будет судьба конституционных изменений президента Зеленского. Предыдущее голосование за его инициативу показало — многие парламентские фракции, по тем или иным соображениям, не готовы ее поддержать. С другой стороны, на стороне монобольшинства сегодня играют депутаты из "ОПЗЖ". Еще одной политический силой, который может присоединиться в этом, может стать "Батькившина" — депутаты Юлии Тимошенко уже неоднократно выступали ситуативными партнерами "Слуги народа". В любом случае, нужно ждать пятой сессии, которая начнется уже в феврале. Именно на ней, по словам Александра Корниенко, этот вопрос решится.

Илья Требор, специально для Delo.ua